Una amnistía de miras estrechas

Aranxa Bello (@abellobrindis) y Andrea Sánchez (@andreaBGsanchez) | Nexos

El sistema de justicia en México tiene una deuda innegable con la población más vulnerable. Una mirada empírica basta para comprobar que la pertenencia a los estratos socioeconómicos más desfavorecidos es un factor que cierra las puertas del debido proceso y abre las de la cárcel. Además, la baja calidad y falta de transparencia en los sistemas de procuración e impartición de justicia, al igual que en el sistema penitenciario, lastiman de manera desproporcionada a jóvenes, mujeres y miembros de comunidades indígenas.

A esta deuda le sigue el gesto político: el 15 de septiembre de 2019, el presidente envió a la Cámara de Diputados la Iniciativa para una Ley de Amnistía. El objetivo es conceder libertad y dar nuevas oportunidades de reinserción social a quienes han cometido conductas delictivas empujados por la pobreza, los entornos de violencia y otros tipos de vulnerabilidades. El documento hace eco del decálogo de acciones en materia de seguridad que presentó López Obrador durante su campaña. Entonces, incluyó el otorgamiento de amnistías para “conseguir la paz, la tranquilidad y terminar con la guerra”. Sin embargo, la iniciativa actual dista considerablemente del plan de amnistía avanzado en 2018, como mostramos en la siguiente tabla:

Defectos de origen

Independientemente de las diferencias con el “plan de amnistía” original, detectamos dos obstáculos de competencia e interpretación de la ley, dificultades sustanciales que nos permiten anticipar que la ley no tendrá los efectos esperados.
El primero es su carácter federal, lo que acarrea una operatividad acotada. Es decir, en su competencia no entran los delitos del fuero común, que son los de mayor incidencia. Al cierre de junio de 2019 había 200 mil 753 personas privadas de la libertad en México. De estos encarcelamientos, 84 por ciento pertenecían al fuero común. En otras palabras, existen 169 mil 520 personas a las que la iniciativa no alcanzaría. Cifras del ámbito estatal retratan que de las 98 mil 310 personas que ingresaron a centros penitenciarios a cargo de las administraciones públicas estatales en 2017, alrededor de 39 por ciento lo hicieron por el delito de robo. Así, los delitos sobre los que la iniciativa podría impactar son reducidos. La siguiente gráfica muestra, además de la evolución de estos delitos, la desproporción entre fueros:

Ante esta problemática se prevé una solución simbólica, la cual consiste en que la Secretaría de Gobernación promueva que se legisle en este sentido a nivel estatal. Sin embargo, diversos gobernadores han manifestado ya sus dudas, incluso su rechazo a la propuesta. Entre ellos, los gobernadores de Michoacán, Coahuila y Guanajuato.

Un segundo obstáculo es que, mientras en la exposición de motivos se menciona que deberá existir sentencia firme para que la persona solicitante de amnistía pueda beneficiarse, la iniciativa establece que podrán ser amnistiadas las personas contra las que “se haya ejercitado o pudiera ejercitarse acción penal”. En todo caso, se señala que la amnistía será aplicable únicamente en delitos que se hubieren cometido antes de la entrada en vigor de la ley. Esto es comprensible pues, idealmente, las leyes de amnistía tienen efectos retroactivos. Sin embargo, la población procesada y recluida de delitos del fuero común no ha disminuido en esta administración. En el primer semestre de 2019, por primera vez en cinco años, la población carcelaria registró un aumento con respecto del semestre anterior. Si no se atienden de fondo las causas que provocan estos índices, pronto los mismos sectores de la población se encontrarán en la cárcel sin una Ley de Amnistía que les sea aplicable. La siguiente gráfica muestra la evolución de algunos de los delitos de interés en el fuero común.

Más allá de los obstáculos en el horizonte de la iniciativa, se debe resaltar que la legislación vigente ya prevé mecanismos para cumplir con fines similares a los de la Ley de Amnistía. Creemos que, antes que legislar, se debe perfeccionar lo que ya existe. Una enormidad de tareas se pueden acometer para fomentar la operación de un sistema de justicia equitativo y eficiente, como veremos a continuación.

Las herramientas, aquí y ahora

Proponemos tres ámbitos de acción: 1. La activación de las herramientas jurídicas para la liberación de individuos recluidos de manera injusta; 2. El mejoramiento de los recursos institucionales para salvaguardar los derechos de poblaciones vulnerables ante el sistema penal y 3. Diseño de una política criminal de alcance nacional.

Como punto de partida del primer ámbito, veamos los criterios y medidas contenidos en la legislación vigente.

Las medidas y mecanismos que se aprecian en la tabla están diseñados para la implementación del sistema de justicia penal acusatorio. Creemos que son herramientas que pueden crear las condiciones para el funcionamiento de un aparato de justicia más eficiente, que priorice las necesidades de las comunidades y que combata la impunidad.

Un segundo ámbito de acción es puramente institucional. En el poder judicial, una de las mayores deudas del sistema de justicia es el número de personas recluidas sin sentencia. A nivel federal, del total de la población privada de la libertad, el 49%, es decir 9,752 personas, no contaban con sentencia en 2017. En los centros a cargo de las administraciones públicas estatales, esta cifra ascendió a 56,237 personas (o 30.9% del total). Para mejorar estas condiciones, es imprescindible redefinir la asignación de recursos a fiscalías y juzgados del ámbito local, y así lograr una distribución de las cargas de trabajo más racional y ordenada.

Aunado a ello, la iniciativa de decreto coloca en un segundo plano la necesidad de contar con una defensa penal adecuada. Ésta se dificulta debido, sí, a la carga de trabajo, pero también a la escasez de recursos humanos y financieros y la falta de capacitación continua. Ejemplo de esta problemática es el caso del Instituto Federal de la Defensoría Pública, en el cual, a pesar de lograr un aumento de 20.3% del número de defensores en el 2018, aún existe una carga de trabajo de un representante por cada 47.2 personas.

Lo anterior tiene un impacto directo en la población privada de la libertad. Tan sólo en 2016, aproximadamente 59% de los reclusos sentenciados y 51% de los procesados contaron únicamente con un defensor de oficio. A lo largo de los procesos, los defensores privados presentaron diversas acciones con mayor frecuencia que los defensores de oficio. La mayor diferencia se registró en la presentación de elementos para demostrar la inocencia de la persona detenida: mientras 69.4% de los detenidos que contaban con defensores privados dijeron haber presentado dichos elementos, únicamente 29.1% con defensores de oficio manifestaron lo mismo.

En el caso específico de la población indígena las cifras también resultan alarmantes. En 2007, un estudio realizado por la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos reportó que sólo el 16% de las personas indígenas privadas de libertad entrevistadas había contado con traductor o intérprete en algún momento del proceso. Así, a pesar de que esta población se encuentra contemplada en la Ley de Amnistía, en ella no se atienden las causas institucionales y estructurales que perpetúan estas violaciones sistemáticas a sus derechos procesales.

Finalmente, un tercer ámbito de acción es la elaboración de una política criminal que articule las estrategias de seguridad y de justicia. Estudios indican que el éxito de instrumentos como la amnistía depende de este tipo de diseños. De acuerdo con el reporte De PGR a FGR, tal política criminal debe considerar cuatro dimensiones: la prevención general del delito; la prevención específica del delito (por medio de inteligencia criminal y estrategias de disuasión); la reacción ante la criminalidad (procuración e impartición de justicia) y la sanción a los delitos (sistema penitenciario y sanciones distintas a la prisión). En este sentido, la propuesta de amnistía entregada por el Ejecutivo este mes se centra exclusivamente en el último eslabón del sistema de seguridad y justicia. Es decir, se ofrece un mecanismo de salida de los centros penitenciarios federales sin tomar en consideración las medidas de prevención y reacción incluidas en el sistema penal acusatorio.

Un primer paso hacia la implementación de una política criminal efectiva debe ser la priorización en la persecución delictiva. De acuerdo con el reporte Hallazgos 2018, de alrededor de 30 millones de delitos cometidos en el país, se iniciaron investigaciones en 2 millones de casos, y únicamente 3.9% de las investigaciones se presentaron ante un juez. El problema principal es que no existen criterios y lineamientos que transparenten las decisiones de las fiscalías. Una política de priorización que coordine a los tres niveles de gobierno para establecer qué conductas serán objeto de la persecución penal y cómo se articularán las acciones de las instituciones para lograrlo es indispensable.

Entonces, con base en un diagnóstico claro que responda a tendencias delictivas locales, una política de esta índole debe basarse en criterios de priorización y evaluación. Así, las investigaciones de las fiscalías pueden orientarse de acuerdo con la gravedad del delito, su importancia, los perfiles de víctimas y de victimarios y consideraciones de factibilidad y viabilidad. De esta manera es posible enfocar los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para atacar los delitos más urgentes en el país.

En este orden de ideas, un segundo paso para determinar quiénes deben ingresar a los centros penitenciarios federales y estatales es avanzar en la redacción de un Código Penal Único. Ello siempre y cuando su deliberación conlleve a la despenalización de delitos tales como la interrupción legal del embarazo y revierta una tendencia hacia la política puramente punitiva.
Es paradójico el reconocimiento del Gobierno de sus deudas con las víctimas de un sistema de justicia desigual, mientras que a la par se amplía el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa. Resulta desconcertante una medida como ésta, a la luz una narrativa que considera que el encarcelamiento de imputados es la estrategia idónea para la disminución de la incidencia delictiva.
En resumen, se requiere la activación de medidas jurídicas, institucionales y estructurales que logren dilucidar los hechos y contextos en los que ocurre la violencia y se perpetúa la impunidad, ello con miras a resarcir a las víctimas por el daño sufrido e impedir la repetición de los eventos que lo ocasionaron. De lo contrario, únicamente se estará creando una puerta giratoria: mientras unos salen de prisión, otros entran por las mismas causas.

La propuesta de Ley de Amnistía debe enmarcarse en un movimiento más amplio para atender tanto a la inseguridad como a la justicia, desde la perspectiva de la reparación de la desigualdad. Algunas posibles medidas:

1. Construir sobre lo ya avanzado y trabajar en algunas propuestas que están en el tintero. Por ejemplo, la Fiscalía General de la República adelantó la posibilidad de crear una Ley Nacional de Policía y Justicia Cívica. Dicho proyecto atendería la saturación de los ministerios públicos mediante intervenciones preventivas ante ciertas conductas sociales de riesgo, la despenalización de un catálogo de delitos y su atención por vía de la mediación o justicia restaurativa.
2. Abrir y transparentar la discusión. Podría seguirse una experiencia previa positiva, como el desarrollo de las mesas de trabajo que nutrieron la redacción del marco normativo para la transición de la Procuraduría General de la República a Fiscalía.
3. Trabajar con el objetivo de aumentar el nivel de confianza de la ciudadanía en sus instituciones. La propuesta debe modificar la experiencia de los imputados y víctimas. De lo contrario, difícilmente cambiará la relación que mantienen los mexicanos con su sistema de justicia.

El presidente menciona que la Ley de Amnistía es la “manifestación de [su] voluntad de arrancar de raíz las causas de la pobreza y la marginación”. Y dicha voluntad sin duda es necesaria para evaluar y redireccionar las circunstancias que perpetúan la desigualdad en el país. Sin embargo, la misma no puede hacer caso omiso de las causas institucionales y estructurales que mantienen y, de seguir en la misma línea, mantendrán en la vulnerabilidad a este sector de la población ante el aparato de justicia.