¿Transformar sin transformar?: La cuarta república en la infraestructura

Mariana Campos (@mariana_c_v) y Diana Nava (@DianaNavaM) / Animal Político 

A pesar de su clara necesidad por más de 20 años, y de los buenos argumentos sobre el impacto económico que el proyecto puede tener en el desarrollo de una zona muy marginada, no deja de ser preocupante que hoy existan dudas razonables de la viabilidad del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM). Se trata de uno de los proyectos más grandes en la historia del país y ya han pasado cuatro años de haber iniciado los trabajos de su construcción.

Una vez más, se dio inicio a un megaproyecto sin haberlo preparado adecuadamente y sin haber realizado las consultas previas ni estudios completos. Esto motivó cuestionamientos que permanecieron desatendidos por mucho tiempo, lo que terminó por minar la confianza en el proyecto. Incluso, aunque parezca increíble, hace apenas unos días se recibió información de aeronáutica y seguridad aérea que se calificó como determinante para la viabilidad del proyecto.

Tal como lo exhibe el NAICM, en México se construyen los proyectos con un alto riesgo de erosionar su rentabilidad; es decir, que cuesten mucho más y terminen fuera del tiempo anunciado. En el caso del nuevo aeropuerto, su presupuesto subió casi al doble de lo considerado inicialmente.

Más allá de un caso particular, ¿cómo explicamos esta situación?

En México gastamos poco y gastamos mal. Es francamente trágica la forma en que se maneja la infraestructura y, para colmo, las soluciones de fondo no parecen estar en la lista de prioridades de las autoridades actuales o futuras. Si la inversión en infraestructura es una actividad económica en sí misma, en México no hemos logrado que sea un medio eficaz para detonar el desarrollo del país.

En promedio, los países de la OCDE destinan 13% de su PIB a la inversión por medio de contratos públicos; México destina solo el 5%[1]. El poco dinero invertido no se ha materializado en proyectos y obras de valor. Por la calidad de nuestra infraestructura, México está en el lugar 62 de 137 economías, según el subíndice de infraestructura del Foro Económico Mundial de la última edición 2017-2018[2]. Esto representa una caída de cinco lugares respecto del año pasado.

México necesita reducir la brecha de infraestructura si quiere superar su pobreza, desigualdad y corrupción. Invertir más y mejor no será suficiente para abatir por completo estos problemas, pero sí absolutamente necesario. Además, se requiere una inversión pública eficaz y eficiente para incentivar una mayor inversión privada.

Nada de esto se ve cerca si nuestras autoridades continúan avalando o descartando proyectos a partir desde su posición política, con perspectivas de corto plazo y limitadas por los ciclos electorales. En nuestro país, generalmente se decide iniciar proyectos de infraestructura sin sustento de su necesidad en un diagnóstico previo. También es común empezar a construirlos sin validar si es una solución factible con base en estudios realmente objetivos e independientes.

No tenemos planeación de infraestructura; es más, ni siquiera hemos acordado una ley sobre cómo desarrollar los proyectos. Es evidente la necesidad de una plataforma que reúna y priorice el universo de proyectos de infraestructura rentables en el país, entre los que se deba elegir cuál iniciar a corto, mediano y largo plazo. Ante su ausencia, los gobernantes pueden proponer con amplia libertad qué infraestructura realizar y cuándo, sin demostrar formalmente la conveniencia o la rentabilidad del proyecto. También pueden construir proyectos que no han sido completamente preparados.

Actualmente, el gobierno federal, a través de la Secretaría de Hacienda (SHCP), administra la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión que exige un mecanismo más riguroso para planificar la inversión pública federal, pero tiene un alcance limitado en diversos sentidos. Primero, porque solo registra proyectos federales y no todos, lo que sugiere que no existe una estrategia de inversión completa y coordinada. Por otra parte, la cartera no logra ser un filtro de proyectos rentables y se han escapado proyectos con problemas de planeación como el Tren México Toluca y el Paso Exprés de Cuernavaca. Así, en reiteradas ocasiones hemos sido testigos de cómo las decisiones políticas se traducen en obras que llegan a poner en riesgo a la población, derivando incluso en su muerte.

Detrás de esto, parece razonable señalar una deficiencia en la toma de decisiones de la SHCP en esta materia – al no estar blindada de criterios políticos-, así como su falta de capacidad técnica para generar proyectos, lo cual no es su función.

Para resolverlo, requerimos controles independientes sobre la necesidad de los proyectos y sobre el análisis de su factibilidad social, comunitaria, ambiental y económica, antes de iniciarlos. La independencia ayudará a contener las decisiones de corte político, disminuyendo los riesgos de la mala inversión. Contar con una cartera de proyectos en estos términos, con alcance de corto, mediano y largo plazo tendría diversos beneficios. Sería posible diseñar una estrategia de inversión coordinada -a nivel regional, estatal y local-, a diferentes plazos y se fortalecería la confianza en los proyectos, con independencia de los gobiernos que los promuevan. La meta es desasociar el ciclo del desarrollo de infraestructura a la duración del sexenio o ciclo electoral.

En este contexto, el Estado mexicano –más allá de gobiernos- podría diseñar la ruta crítica para distribuir racionalmente los recursos en infraestructura, considerando la interdependencia de los proyectos y balanceando adecuadamente la necesidad de obra nueva y el mantenimiento de las existentes. Además, cabría la posibilidad de programar la vida de cada proyecto, lo que permitiría obtener con tiempo todo lo que se requiere para iniciar, como estudios, planos, derechos de vía y trámites. Si se aborda la planeación con esta seriedad, reducirán los grandes sobrecostos y atrasos que constantemente la Auditoria Superior de la Federación relaciona con deficiencia en la planeación. También se promoverá la inversión privada a través de las Asociaciones Público Privadas, al dar certeza y detalle sobre los proyectos que el gobierno prioriza en un amplio margen del tiempo.

Otros países nos pueden orientar sobre la forma de implementar exitosamente esta lógica. Reino Unido, Canadá y Australia, que se encuentran dentro de los primeros 15 lugares del ranking del índice de infraestructura, cuentan con entidades de infraestructura independientes de la política –Infrastructure and Projects Authority, Infrastructure Canada e Infrastructure Australia– con el mandato de integrar, publicar y actualizar la cartera de proyectos de infraestructura prioritarios del país, después de verificar que hayan pasado por un proceso de validación en que se haya calificado su necesidad, pertinencia y viabilidad.

Reino Unido -lugar 8-  creó una entidad de infraestructura con el mandato de elaborar la cartera con los proyectos principales, someterlos a un escrutinio independiente, seguir su gestión y apoyarla, analizar las áreas de riesgo y hacer revisiones particulares[3]. Además, en un informe anual que es público, evalúa el progreso de los proyectos y califica la confianza de entrega de cada uno dentro del presupuesto y el cronograma programados[4].

En Canadá -lugar 11-  el órgano equivalente también reuné todos los proyectos de infraestructura que ha aprobado en el país, y para promover la inversión a largo plazo estableció Investing in Canada Plan, una cartera pública de proyectos a 12 años, en la que el gobierno invirtió $180 mil millones de dólares canadienses[5]. Sus detalles se pueden observar en un mapa interactivo público.

Australia -lugar 14- prioriza la inversión en infraestructura en una lista de proyectos a 15 años, que actualiza constantemente el órgano correspondiente[6]. La lista contiene tanto iniciativas como proyectos evaluados por Infrastructure Australia´s Board (una entidad distinta). Cada proyecto e iniciativa tiene indicadores de 5, 10 y 15 años para medir la entrega a tiempo y el impacto de su operación. Los proyectos también se presentan en un mapa interactivo[7].

En México esta función tan importante, que hoy se encuentra en manos de los políticos en turno, podría estar a cargo de un órgano técnico y especializado, con condiciones de autonomía, visión a largo plazo, que concentre la información sobre la infraestructura existente y elabore diagnósticos a nivel nacional, considerando todos los sectores. Además, es importante que reúna y verifique la validación de los proyectos de inversión que se proponen como solución a los problemas identificados, y solo si son factibles y rentables, los integre a la cartera de proyectos, a la que deban sujetarse los planes de infraestructura de nuestros gobernantes.

Si lo que viviremos desde diciembre de este año será realmente una transformación, es cuestionable que en ese mismo mes también inicien las licitaciones de un tren con la dimensión del “Proyecto Tren Maya”. Antes de una decisión tan importante, debe avalarse su necesidad, viabilidad y rentabilidad, con base en estudios técnicos independientes, realizando las respectivas consultas previas. Además, es necesario explicar por qué debe priorizarse esta obra, entre otros proyectos que son muy necesarios para nuestro país en el corto plazo, así como en 10, 20 y 30 años.

Está por iniciar un gobierno que se ha declarado transformador y de cambios institucionales, con el propósito de resolver los problemas prioritarios del país. La política de infraestructura es central para esta misión, pues está directamente relacionada con los principales problemas que nos aquejan: pobreza, desigualdad, corrupción y bajo crecimiento económico. La certeza a largo plazo pareciera un lujo, pero es un bien necesario. Esto requiere un cambio de fondo y transitar a procesos objetivos e independientes. ¿Realmente lo hará la siguiente administración?

Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Diana Nava es Investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Abogada por la Escuela Libre de Derecho, cursó la Maestría en Políticas Públicas en el ITAM y Argumentación Jurídica en la Universidad de Alicante, España. Integrante de la Red Iberoamericana de Argumentación Jurídica.

[1] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE]. (2017). Government at a Glance – 2017 Edition. Public Procurement [Gobierno de un vistazo – Edición 2017. Contrataciones públicas]. Recuperado de:

https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=GOV_2017

[2] El Índice de Competitividad Global mide la capacidad de los países para generar mayores niveles de productividad y prosperidad a partir de 3 subíndices: a) requerimientos básicos, b) promotores de eficiencia y c) factores de innovación y sofisticación. Dentro de los requerimientos básicos se toma en cuenta la infraestructura, además de las instituciones, ambiente económico, así como la salud y educación primaria. La infraestructura es analizada a partir de la integración de los mercados por medio de transporte y comunicaciones, así como a la calidad del suministro eléctrico. The Global Competitiveness Report 2017-2018. The World Economic Forum. https://www.weforum.org/reports/the-global-competitiveness-report-2017-2018

[3] Infrastructure and Projects Authority https://www.gov.uk/government/organisations/infrastructure-and-projects-authority;  National Infrastructure Comission https://www.gov.uk/government/organisations/national-infrastructure-commission

[4] Infrastructure and Projects Authority annual report 2018. https://www.gov.uk/government/publications/infrastructure-and-projects-authority-annual-report-2018

[5] Infrastructure Canada https://www.infrastructure.gc.ca/plan/about-invest-apropos-eng.html

[6]  Infrastructure Priority List”  es una lista priorizada de inversiones significativas y con solidos resultados ambientales, económicos y sociales.

[7] Infrastructure Australia https://infrastructureaustralia.gov.au/projects/