Testigos sociales de última generación
El alcance de los testigos sociales podría potenciarse si se mejorara el método de selección de las contrataciones de obras públicas sujetas al control ciudadano.
Por: Mariana Campos (@mariana_c_v) y Osvaldo Landaverde
El pasado miércoles 3 de febrero, la Secretaría de la Función Pública federal emitió una convocatoria para ampliar el registro de los “testigos sociales”. Hacemos referencia a los representantes de la sociedad civil encargados de monitorear los procesos de contratación pública para asegurar su legalidad y transparencia. Hoy en día, la capacidad de vigilancia ciudadana de los procedimientos de contratación está limitada, pues solamente están registrados alrededor de 40 testigos sociales. A primera instancia parece deseable que el Estado Federal mexicano busque fortalecer ese mecanismo. Pero para ello, es fundamental reflexionar sobre el funcionamiento de esta figura.
El mecanismo por el que ciudadanos con las competencias requeridas observan un proceso de contratación es un contrapeso institucional que pretende incrementar los costos de la corrupción o del bajo desempeño. El testigo social se concibió como una figura de participación ciudadana con derecho a voz en la gestión de las contrataciones públicas y su uso fue propuesto por Transparencia Mexicana.
Su primera experiencia exitosa ocurrió en 2001 en el marco de los pactos de integridad promovidos por el Gobierno Federal. Más adelante, los lineamientos de la Secretaría de la Función Pública en 2004 institucionalizaron esta figura a nivel federal. Finalmente, su funcionamiento quedó legalmente establecido en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) en 2009, y en sus reglamentos respectivos en 2010[1], en parte debido a los logros que este mecanismo demostró, como fueron el hecho de aumentar el número de proveedores para ciertas licitaciones y el tiempo de presentación de propuestas.[2]
A partir de la figura del testigo social que nació en México[3], se diseñaron modelos similares de participación ciudadana para vigilar las contrataciones en otros países, donde también han obtenido buenos resultados. Como consecuencia, el testigo social es reconocido hoy internacionalmente como un mecanismo efectivo para impulsar la participación activa y directa de la sociedad civil, con un impacto positivo en la transparencia, honradez e imparcialidad de las contrataciones públicas que vigila[4].
Actualmente, en México el testigo social es una persona física o moral, externa e independiente del gobierno, que observa algunas licitaciones a cargo del Estado. En el marco normativo se establece que debe desempeñar tres funciones específicas: 1) emitir un testimonio escrito sobre lo que observó, el cual será publicado; 2) proponer a las dependencias o entidades recomendaciones para fortalecer la transparencia e imparcialidad de las licitaciones; y 3) dar seguimiento a las acciones que se recomendaron.
Características del testimonio del testigo social
El testimonio debe considerar una narración y cronología que rinda cuentas sobre la totalidad de los actos ocurridos durante el procedimiento de contratación. El testimonio final del testigo social debe incluir sus observaciones y, en dado caso, sus recomendaciones conforme a sus atribuciones conferidas en la Ley. El testimonio deberá ser de carácter público y deberá estar disponible en Internet diez días después de su emisión. Las conclusiones deben reflejar la opinión de cada Testigo Social sobre el desarrollo del procedimiento atestiguado en términos de su legalidad, transparencia e imparcialidad[5].
Sin embargo, la figura es perfectible[6]. Usando una analogía, sabemos que para que los antibióticos sigan surtiendo efecto, están sujetos a procesos de mejora continua para que no pierdan la batalla ante infecciones ocasionadas por bacterias cada vez más fortalecidas: de ahí surgió el término antibióticos “de última generación”. El mecanismo de los testigos sociales también debe evolucionar para mantener y aumentar su efectividad, por lo que es necesario crear testigos sociales “de última generación”.
El alcance de los testigos sociales podría potenciarse si se mejorara el método de selección de las contrataciones sujetas al control ciudadano. Actualmente, la Ley establece un monto a partir del cual una licitación debe ser vigilada por un testigo social. La primer limitación de este criterio de selección es que el monto se fijó en un valor relativamente alto, lo que restringe el número de contrataciones que son monitoreadas mediante este mecanismo. En el caso de licitaciones de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, las contrataciones que tienen la obligación legal de contar con un testigo social son aquéllas que comprometerán un contrato de más de 10 millones de salarios mínimos (alrededor de 730 millones de pesos en 2016). En el caso de las adquisiciones, arrendamientos y servicios, las contrataciones a las que aplican este mecanismo son las cuyo monto es superior a los 5 millones de salarios mínimos (alrededor de 365 millones de pesos en 2016) y aquellas que determine la SFP. Tan solo en 2014, la proporción de contratos de obra pública con un monto mayor a 100 millones fue menor a 1% del total de contrataciones.
En segundo lugar, establecer un monto fijo como el criterio de relevancia para determinar si una contratación se acompaña de un testigo social o no puede incentivar a las entidades contratantes a que evadan el mecanismo de una manera relativamente fácil: dividir sus obras o adquisiciones en distintos contratos de menor monto.
Sería deseable implementar un procedimiento adicional de selección aleatoria de otras contrataciones, de menor monto, para ser observadas por un testigo social. Dicha medida podría ayudar a controlar la evasión del mecanismo y a vigilar contrataciones de menor monto que actualmente no están sujetas a monitoreo.
En tercer lugar, el método de selección está definido sólo para las licitaciones, por lo que en principio elimina la posibilidad de vigilar las adjudicaciones directas, incluso cuando el contrato compromete un monto igual o mayor al establecido para vigilar las licitaciones[7]. Recomendamos que estos procedimientos también puedan vigilarse mediante el mecanismo del testigo social, aunque en ellos no podría observarse el nivel de competencia.
Finalmente, también se puede exceptuar la participación del testigo social, cuando el procedimiento de contratación contiene información clasificada que podría poner en riesgo la seguridad nacional. En este caso, recomendamos incluir en la Ley la obligación por parte del Estado de justificar la excepción con base en los mismos mecanismos que se establecieron en la Ley General de Transparencia para que el Estado pueda reservar información[8]. De esta manera, se exigiría que antes de conceder una excepción se demuestre que el daño de compartir la información de la contratación con un tercero puede ser más perjudicial que dejar de vigilar el proceso.
Bienvenidos serán los esfuerzos que promueven el fortalecimiento de la figura de los testigos sociales. Y esperemos que en el marco de la discusión y definición de los nuevos mecanismos anticorrupción la reflexión sobre la evolución los testigos sociales sea un paso obligado.
* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Osvaldo Landaverde es investigador del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciado en Economía por el CIDE y estudió una Maestría Erasmus Mundus en Desarrollo y Crecimiento Económico en la Universidad Carlos III de Madrid y en la Universidad de Lund en Suecia.
[1] ONG Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas (2011) El Testigo Social: Experiencia de incidencia de la sociedad civil en la gestión pública.
[2] En el caso de CFE, las recomendaciones del testigo social habían logrado mejoras significativas en los procesos de contratación de dicha entidad: se consiguió un aumento de 50% en el número de proveedores que emitían propuestas, la expansión del tiempo límite para la presentación de las mismas, y respuestas más claras y precisas a las dudas que se atendían en las juntas de aclaraciones. OCDE (2007) Integrity in Public Procurement, good practice from A to Z.
[3] ONG Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas (2011) El Testigo Social: Experiencia de incidencia de la sociedad civil en la gestión pública.
[6] Incluso, en 2015, la OCDE recomendó que los testigos sociales se capacitaran en temas de competencia económica y colusión para maximizar la utilidad de la figura. OCDE (2015) Combate a la Colusión en los Procesos de Contratación Pública en México.
[7] La Ley establece que los testigos sociales son necesarios en los procedimientos de licitación pública e invitación a por lo menos tres personas, pero no en el caso de las adjudicaciones directas.
[8] La Ley General de Transparencia estipula mecanismos que acotan la reserva de información. Uno de ellos es la prueba de daño, que consiste en que el gobierno debe probar que la publicación de cierta información específica conllevaría un mayor daño para el interés público que mantenerla reservada.
