También hay obstáculos regulatorios en el mercado de gasolinas
Por Ana Lilia Moreno (@analiliamoreno) | Animal Político
Frente a la oportunidad de atraer inversiones crecientes, producto de la condición conocida como nearshoring, una de las inquietudes manifestadas en foros y medios de comunicación por industriales, académicos y consultores es si el suministro energético será suficiente para abastecer el deseado crecimiento en la demanda, sobre todo a la luz de la política energética vigente, que busca alcanzar una concepción de soberanía por medio del empoderamiento de las empresas estatales y la limitación del desarrollo del sector privado.
Las implicaciones de tal política en el sector eléctrico han sido ampliamente difundidas, a la vista de la parálisis en el otorgamiento de permisos para las inversiones y la judicialización que vive ese sector, como hemos documentado desde México Evalúa. No tan sonoras, quizás, son las alarmas emitidas desde el sector hidrocarburos. Recientemente, tras una charla con diversos representantes de gremios y expertos organizada por Oil & Gas Magazine, llamó mi atención la preocupación generalizada por el letargo en el que se encuentra el sector, producto de una falta de certeza jurídica de dos vías: el ya mencionado freno a la actividad privada y la sobrerregulación a la que se enfrentan los empresarios a nivel local. Las anomalías pueden analizarse desde tres perspectivas: 1. las dificultades en la obtención de permisos; 2. la parálisis en la promoción de políticas de mejora regulatoria, que faciliten las inversiones, y 3. ciertas irregularidades en los procesos de verificación que terminan encareciendo la actividad de los permisionarios y complicando su vida. Revisemos cada una.
La CRE y su papel en el otorgamiento (o no) de permisos
La Comisión Reguladora de Energía es la encargada de salvaguardar los intereses y derechos de los usuarios, dentro de los requisitos que marca la ley. En este sentido, la CRE tiene un mandato claro: promover la competencia en los mercados sobre los que tiene atribuciones –en hidrocarburos: transporte, almacenamiento y comercialización de petrolíferos, y cadena de suministro del gas natural–, fomentar el desarrollo eficiente de la industria para alcanzar una adecuada cobertura nacional y atender la confiabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y la prestación de los servicios. Por ley, la CRE debe alcanzar dichos objetivos a través de la gestión del otorgamiento de permisos y las actividades de supervisión, verificación y sanción.
La primera facultad se refiere primordialmente a la prestación de un servicio público. Como recordó Alfredo Orellana en su interesante ponencia durante el encuentro de Oil & Gas Magazine, todo servicio público es el instrumento a través del cual la autoridad, en este caso la CRE, habilita y ordena el acceso a derechos ciudadanos, dígase el derecho a emprender una actividad económica. Veámoslo así: si un ciudadano necesita manejar un automóvil, debe acudir a la autoridad competente para obtener su licencia de manejo, la cual será suya si presenta los documentos requeridos y acredita las capacidades necesarias. De la misma forma, las empresas que acrediten el cumplimiento de los requisitos solicitados para realizar actividades empresariales en los mercados de hidrocarburos deben recibir de parte de la CRE la información completa, el trato adecuado y los permisos solicitados.
Sin embargo, según el testimonio de empresarios y asociaciones gremiales, hoy esto no se cumple oportunamente, y si ocurre, los permisos obtenidos no satisfacen las necesidades, incluso técnicas, del mercado. Isaías Romero Escalona, empresario y expresidente de la Asociación Mexicana de Proveedores de Estaciones de Servicio, A.C. (Ampes), relata que el sector se enfrenta a arbitrariedades en forma de cancelación y negación de tal servicio, o en demoras en el otorgamiento de permisos de comercialización, almacenamiento, distribución, así como en cesiones y actualizaciones de permisos. La Ampes lleva registro de empresas, tanto nacionales como extranjeras, que llevan esperando más de cuatro años en este tipo de trámites.
¿Con qué podemos contrastar estos testimonios? Según el Informe de Labores de la CRE para 2022, en ese año, en materia de petrolíferos, petroquímicos y bioenergéticos, se aprobaron 626 permisos, principalmente para expendio (516) y transporte (108), y se revocaron 131 permisos, de los cuales el 54% fueron para expendio y 45% para comercialización. Para almacenamiento otorgó un permiso; para distribución por medios distintos a ducto otorgó otro permiso, mientras que para transporte por ducto y comercialización no otorgó permisos. No obstante, para analizar más a fondo es necesario abrir el foco. Con información pública de la CRE, desde México Evalúa construimos una base de datos para observar la tendencia en el otorgamiento de permisos a partir de 2016. Lo que observamos es un declive importante entre 2016 y 2017, equivalente al 42.8%; un repunte entre 2017 y 2018 del 21.7%, y otro declive entre 2018 y 2022, equivalente al 29%. En total, entre 2016 y 2022 se registra una caída del 54% en el otorgamiento de permisos relacionados con hidrocarburos. En cuanto a petrolíferos y petroquímicos –la CRE suma ambas categorías en las actas públicas disponibles–, la caída en el otorgamiento de permisos entre 2016 y 2017 fue de 53.8%, el repunte entre 2017 y 2018 de 18.4% y la caída entre 2018 y 2022 de 54%, como mostramos en la siguiente gráfica.
Los dos declives observados se deben posiblemente a una de dos razones. Recordemos que en 2017 se verificó la liberación de los mercados de gasolinas. En ese periodo, la política pública impulsó el establecimiento de condiciones para atraer la inversión y promover la competencia; sin embargo, el cambio conllevó incertidumbre en el sector, y ajustes por los cambios regulatorios asociados con la transición hacia un mercado más abierto. Es muy probable que el repunte en el otorgamiento de permisos entre 2017 y 2018 haya sido reflejo de una mayor estabilización y de la política pública que promovía la entrada de nuevos inversionistas. Se puede observar también que en ese periodo la negativa de otorgamiento de permisos era prácticamente nula. Por su parte, el declive observado entre 2018 y 2022 obedece más bien al cambio de política emanado del cambio de administración federal, cuyos efectos se observan actualmente en el mercado.
Exploremos todavía un poco más. Los representantes de la industria expresan preocupaciones relevantes respecto de los trámites y las características de los permisos. En 2016 y 2017, refieren, los tiempos de espera para conseguir uno rondaban los tres meses; hoy se han convertido en 36 meses en promedio. Ante la falta de transparencia de la CRE para revelar en su Informe Anual y en sus estadísticas el número de permisos pendientes de resolución, los industriales, como los agrupados en la Ampes, han calculado que, tan sólo para petrolíferos, cerca de 1,600 permisos se encuentran en esta situación, lo que implica que la inversión acumulada en espera de que la autoridad resuelva ronda los 48 mil millones de pesos. La Coparmex, recientemente, también ha hecho pública su preocupación por los rezagos y obstáculos que las empresas enfrentan en materia de trámites.
Además, por lo que concierne a los permisos que la CRE reporta como liberados, la industria señala que se tratan de regularizaciones de instalaciones que ya existían, esto es, un tipo de gestión que no redundará en un mayor crecimiento de la industria. Y, por si fuera poco lo anterior, expertas como Beatriz Marcelino, presidenta de la Asociación de Distribuidores y Expendedores de Energía (ADEE), afirmaron que la industria ha detectado que, desde noviembre de 2022, la CRE ha liberado permisos para gasolineras con un tercio de la vigencia que se otorgaba antes. Por ejemplo, aquéllos de 30 años ahora contemplan solamente 10 años, denuncia que ya se ha difundido en diversos foros y medios de comunicación.
Los industriales refieren que esta política restrictiva para el otorgamiento de permisos busca privilegiar la participación de las franquicias Pemex. Por ello, las empresas que operaban bajo otras marcas actualmente buscan migrar a la franquicia Pemex en busca de seguridad jurídica. Así lo confirmó la misma empresa, al 31 de marzo del 2023, operaban en el país 7 mil 030 estaciones de servicio bajo la Franquicia Pemex, este número es un 2% mayor a las registradas al inicio del 2022. En su Reporte Anual 2022, Pemex afirma en la página 95 que “para ganar presencia en el mercado, los competidores a menudo migran estaciones de servicio de Pemex bien establecidas a sus marcas. Como resultado, Pemex trabaja para contrarrestar esto abriendo nuevas estaciones de servicio bajo el modelo de franquicia y fortalece la marca Pemex entre las estaciones de servicio existentes de Pemex. A pesar del agresivo entorno competitivo y la limitada inversión en publicidad, Pemex mantuvo el 59.1% de la cuota de mercado con las estaciones de servicio de Pemex franquiciadas y sublicenciadas a finales de diciembre de 2022”.
Asimismo, se registró un aumento de un trimestre a otro al pasar de 6,987 estaciones de servicio al 31 de diciembre de 2022 a 7,030 al finalizar marzo.
Y hablando de seguridad jurídica, este sector presenta un algo grado de judicialización. Según el Informe de Labores 2022 de la CRE, al 31 de diciembre 2022 se reportaron 1,117 juicios de amparo interpuestos en contra de las resoluciones de este órgano. De hecho, la CRE toma esto como un riesgo importante, ya que reporta que su Unidad de Asuntos Jurídicos no cuenta con personal suficiente para atender el gran volumen de procedimientos, lo que podría redundar en desatención de las instrucciones del Poder Judicial.
Inversión en estaciones de servicio a nivel local
Otro problema que aqueja a la industria es la sobrerregulación que enfrentan los emprendedores para abrir y operar nuevas estaciones de servicio. De acuerdo con la Comisión Federal de Competencia Económica, abrir una nueva gasolinera en México es más complicado y costoso que adquirir una ya existente. Si bien durante el sexenio pasado construir una nueva gasolinera ya era una inversión onerosa –que oscilaba entre 15 y 20 millones de pesos–, hoy, según los datos proporcionados por el presidente de la Ampes, la inversión llega a 70 millones de pesos. La razón: el pago de sobornos para agilizar los trámites en los tres niveles de gobierno, y en general el número trámites que un emprendedor debe cumplir.
Para dimensionar el problema, según la exposición del expresidente de la Ampes, respaldada por la propia asociación y reseñada por Energía a Debate, hoy un emprendedor debe cumplir con 92 disposiciones, lo que supone un erogamiento sustantivo de recursos para el acompañamiento jurídico. Esta sobrerregulación implica el cumplimiento con disposiciones locales que muchas veces duplican las obligaciones federales. Se destacan las regulaciones ambientales, el uso de suelo y las distancias mínimas entre estaciones de servicio. Sobre los requisitos básicos, como el cumplimiento con la conexión de la estación de servicio con el drenaje y el suministro de agua potable, Isaías Romero Escalona afirmó que “estos permisos oscilaban entre los 17 y 20 mil pesos y hoy llegan a pedir hasta 3 millones de pesos por tener estas factibilidades”. Por lo demás, el gremio ha identificado malas prácticas administrativas por parte de autoridades locales a la hora de instalar nuevas estaciones de servicio, que muchas veces son inconsistentes con regulaciones federales o con normas internacionales.
Estos problemas hoy parecen ser muy críticos, pero ya desde el sexenio pasado se reconocía su existencia. En 2019, la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) presentó el estudio Transición hacia mercados competidos de Gasolinas y Diésel, en el que identificó los obstáculos que impiden la competencia en el mercado de gasolinas, como el control de infraestructura logística clave por parte de actores dominantes, el otorgamiento discrecional de permisos y la falta de transparencia en la fijación de precios. Actualmente operan en México 12,600 gasolineras con un promedio de 12 empleados por cada una, según Ampes. En su diagnóstico, la Cofece señaló que existe en México espacio para duplicar el número de estaciones de servicio, con un potencial de inversión de 5,000 estaciones de bajo consumo, orientadas a abastecer legalmente a zonas marginadas, vulnerables al crimen organizado y su oferta clandestina. Sin embargo, para alcanzar esa meta, y para permitir que proyectos con nuevas tecnologías resulten viables, se requieren modificaciones a nivel regulatorio local. Entre las recomendaciones propuestas por Cofece se encontraban: fortalecer la regulación para prevenir conductas anticompetitivas, promover la entrada de nuevos competidores y diversificar la oferta de combustibles, impulsar la transparencia en la fijación de precios, y facilitar la infraestructura logística y promover la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones.
A principios de este Gobierno, la Cofece y la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer) dieron continuidad al diagnóstico, y pusieron manos a la obra para avanzar en la realización de las propuestas: se organizaron mesas de trabajo en 2020 a las que fuimos invitadas en representación de México Evalúa.. Se trataba de generar acuerdos tripartita para lograr la reducción de trámites y la mejora regulatoria para ese mercado, que cristalizarían en la elaboración de una directriz que la Ley General de Mejora Regulatoria permite usar como instrumento para invitar a los gobiernos locales –estatales y municipales– a revisar las cargas regulatorias que los permisionarios deben cumplir sin caer en la sobrerregulación. Lamentablemente, con el cambio de liderazgo en la Conamer en mayo de 2020, las mesas de trabajo se suspendieron y la directriz para el mercado de gasolinas, que ya estaba terminada, no fue presentada por la Comisión ante las autoridades locales. Las recomendaciones no fueron socializadas y, mucho menos, utilizadas.
Efectos de los procesos de verificación y supervisión
Una de las mayores preocupaciones de los consumidores de gasolinas en México es la falta de confianza en su suministro en las estaciones de servicio. Los riesgos van desde la adquisición de combustibles de baja calidad (a veces, fruto de actividades ilícitas), hasta recibir ‘litros que no son de a litro’. Ante ello, la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco), junto con la CRE, la Agencia para la Seguridad Energía y Ambiente y la Guardia Nacional, emprenden frecuentemente intensas labores de verificación y supervisión, que, en esta administración, se observan con mayor frecuencia que en sexenios pasados. Además, el procurador del consumidor presenta cada semana, en la conferencia matutina del presidente de la República, un reporte sobre las gasolineras con los precios más altos y los más bajos.
Hay que reconocer que en esta administración la CRE ha puesto un mayor empeño en los procesos de verificación y supervisión, que en el sexenio pasado estuvieron prácticamente detenidos. Según su Informe de Labores 2022, la Comisión realizó 235 visitas de verificación a estaciones de servicio de petrolíferos, de las cuales 67 fueron visitas no programadas, que derivaron en la inmovilización de aproximadamente 11.9 millones de litros de gasolinas, y 168 visitas programadas, que implicaron la inmovilización de 662 mil litros. En su Informe de Labores 2021 se lee que la CRE realizó 113 visitas de inspección. Eso quiere decir que entre 2021 y 2022 dicha labor aumentó en un 107%.
Sin embargo, de acuerdo con representantes de la industria y expertos del sector, la labor del Gobierno federal en las visitas de verificación frecuentemente da pie a abusos de autoridad que complican, encarecen y a veces dañan severamente las actividades y la reputación de las empresas. En este sentido es elocuente el caso de Total Energies, que anunció su salida de México debido a las regulaciones existentes en el sector. Otra situación frecuente a la que están expuestas las empresas la aireó el propio secretario de Gobernación, Adán Augusto López, cuando denunció que en Profeco continúa existiendo una red de funcionarios que cobran hasta 25,000 pesos mensuales a cada estación de servicio para evitar su inmovilización.
La industria tiene voz e ideas
En medio de la adversidad, los regulados del sector sienten un gran distanciamiento por parte de las autoridades, lo que dificulta el diálogo y las sinergias. Desde México Evalúa consideramos que la CRE debería acercarse más a las empresas para conocer mejor su situación, y promover el restablecimiento de grupos de trabajo en los que se revisen conjuntamente los diagnósticos y buscar soluciones a los problemas del sector (allí está como ejemplo la buena práctica de las mesas de trabajo auspiciadas en 2020 por Conamer y Cofece). Asimismo, coincidimos con otra inquietud particular del sector: hay que poner atención a la política pública para el futuro, al desarrollo de sistemas logísticos integrales para que las pequeñas y medianas empresas –que, según la Ampes, aportan 150 mil empleos–, puedan invertir con mayor seguridad.
Asimismo, es fundamental que las autoridades competentes realicen una revisión profunda del desempeño del sector energético. Para los mercados de estaciones de servicio de gasolinas, es necesario que las autoridades trabajen en ser más efectivas en la provisión de servicios públicos, y en investigar si las labores de verificación y supervisión están viciadas. A fin de cuentas, deben tomar medidas efectivas para supervisar y sancionar dentro del marco de las leyes; para restaurar la confianza y garantizar que las instituciones públicas cumplan con su misión de procurar que la competencia económica y los intereses de los consumidores estén protegidos. La meta: un sistema energético que funcione para el beneficio de todos.
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*Un agradecimiento especial a Viviana Patiño y a Dafne Olea su apoyo para la compilación de los datos sobre permisos.
