Socavón del Paso Exprés: cuando gobierna la corrupción
El Paso Exprés o Libramiento de Cuernavaca es un proyecto de infraestructura emblemático del fracaso en materia de contratación de obra pública a nivel federal. Se trata de un proyecto que mostró múltiples deficiencias en las diversas etapas que componen el ciclo de la contratación pública; desde la preparación del proyecto, la adjudicación y ejecución de sus contratos, hasta la puesta en marcha y operación de la obra.
El monto del convenio se duplicó durante la construcción del proyecto y de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF) la gestión de sus contratos mostró presuntas irregularidades por un monto de 270.5 millones de pesos1. Aun así, exhibió pésimos resultados, como la falta de funcionalidad de la obra con la apertura de un socavón que ocasionó la muerte de dos personas en julio pasado. Claramente, estas atrocidades nos sugieren que la relación costo beneficio de la obra no parece haber sido conveniente para el colectivo de ciudadanos y gobierno.
El proceso de construcción no auguraba un mejor desenlace, estuvo plagado de irregularidades que evidenciaron que la calidad no fue una prioridad ni en la preparación, ni en la ejecución del proyecto.
¿Pero lo fue en la adjudicación de su principal contrato?
¿Cómo y por qué se seleccionó a ese consorcio de empresas como ejecutor del contrato para construir el Paso Exprés? Nos dimos a la tarea de entender cómo aconteció el proceso de contratación para construir éste proyecto. Específicamente investigamos cuáles fueron los criterios que se emplearon para seleccionar al contratista ganador y cómo se emplearon estos últimos.
La contratación del Paso Exprés nos muestra que de manera casi perfecta los criterios de selección de los contratistas potenciales en una licitación pueden usarse mal y abusarse para pervertir la capacidad del estado en su búsqueda de las mejores condiciones de contratación.
Como ya se mencionó, la calidad de la obra en efecto no fue una prioridad ni en la preparación del proyecto, ni en la ejecución del mismo. Pero, concluimos que tampoco lo fue en el procedimiento de la adjudicación de su principal contrato.
La política de contratación pública no está bien planteada; especialmente porque no se diseñó para ser coherente y consistente en las distintas fases que integran el ciclo de la contratación pública. Por ejemplo, se permite iniciar el procedimiento de adjudicación del contrato sin que el proyecto haya finalizado su etapa de preparación; es decir el proyecto de obra puede no contar con el proyecto ejecutivo para efectuar sus contrataciones. Aún peor, esta excepción ya no es considerada en las etapas posteriores de la contratación pública. Las disposiciones posteriores ignoran el hecho de que existen diversos tipos de obras, las que están preparadas para su contratación y las que no lo están. En la etapa de adjudicación del contrato se asume que todas las obras están preparadas para su construcción.
Entre varias deficiencias, permite evaluar las proposiciones de las licitaciones de un concurso sin considerar la naturaleza y características de los proyectos; cómo los diferentes estados de preparación de los proyectos que llegan a licitarse. Esto presenta un área de oportunidad puesto que el estado o avance del desarrollo del proyecto define, al menos en una parte, el objeto del contrato, y por ende los criterios de selección.
Por otro lado, aunque la ley de obras sí ordena privilegiar la experiencia y la especialidad, los lineamientos emitidos por la Secretaria de la Función Pública (SFP) para evaluar las proposiciones y adjudicar el contrato, le otorgan mayor peso al precio que a la calidad técnica. En efecto, la SFP diseñó un solo mecanismo de puntos y porcentajes para todo tipo de obras, de tal forma que el precio siempre represente la mayor parte de la calificación para adjudicar el contrato.
En el caso que nos ocupa, el incipiente desarrollo del proyecto del Paso Exprés no debió convivir con un mecanismo de evaluación de puntos y porcentajes que privilegiaba el precio por encima de la capacidad de los contratistas. Era necesario, garantizar que la empresa seleccionada terminara de preparar adecuadamente el proyecto como era debido, para eventualmente construirlo al mejor precio.
La evaluación del presente estudio de caso nos arroja conclusiones que son útiles para retroalimentar el diseño y evaluación de la política de contratación pública y así aportar en el combate de la corrupción en este sector. Es importante mencionar que el proceso de licitaciones públicas es uno de los más vulnerables a presentar prácticas altamente corruptas. En este contexto, se esperaría que el Estado cuente con los instrumentos y criterios suficientes y adecuados para seleccionar a los contratistas que le garanticen las mejores condiciones de contratación en cualquier punto del desarrollo de un proyecto.
En condiciones así, en las que se desconoce el proyecto ejecutivo y no se puede determinar con seguridad que criterio debe guiar la elección del ganador del contrato, el gobierno debería privilegiar las calificaciones técnicas, como garantía de capacidad frente a situaciones imprevistas.
Puedes leer la versión completa del ensayo ‘Socavón del Paso Exprés: cuando gobierna la corrupción’ aquí.
