Sin datos de calidad la justicia se ‘cierra’ 

La justicia exige ir más allá de los acomodos políticos y el discurso punitivo. Un paso primordial es el mejoramiento de las cifras con las que evaluamos la seguridad y el proceso penal. Aquí entregamos una radiografía completa de las áreas de oportunidad en los modelos estadísticos y de registro delictivo.

María Novoa | Proceso
Durante años se ha discutido ampliamente sobre la importancia de la evidencia e información para tomar decisiones y formular políticas. Su relevancia es aún mayor en el espacio público, en las instancias de participación creadas por una democracia que aspira a constituirse como un Estado abierto. La simple concepción de apertura considera como elemento indispensable garantizar las condiciones que favorezcan el diálogo entre todos los actores, la construcción conjunta y, por supuesto, la rendición de cuentas.
Pero para que eso pueda ocurrir, el punto de partida obligado es contar con información confiable, accesible, oportuna y de calidad, a disposición de todos los actores del Estado. En ese contexto, para la joven administración de López Obrador están dadas todavía las condiciones para aprovechar, al menos, dos grandes oportunidades: la primera, transformar la forma en que se analizan y enfrentan los problemas públicos; la segunda, asegurar las condiciones para un verdadero Estado abierto.
Retomo con particular énfasis esta concepción por la inevitable y necesaria tensión entre el periodismo y la función pública. Mientras se aspire a buscar contrapesos, diálogo y participación, no será suficiente con la existencia per se de espacios de discusión –como podrían clasificarse las Mañaneras–, sino que también se requerirá asegurar la disponibilidad de información.
Hace unas semanas presenciamos un episodio, que fue en sí mismo motivo de debate, entre el periodista Jorge Ramos y el presidente Andrés Manuel López Obrador, en torno a las estadísticas de homicidios. El episodio tenía como ánimo identificar si durante el primer trimestre del año la violencia letal había sido contenida, o bien si permanecía con tendencia creciente. Ambas partes daban como hecho el alto nivel de violencia letal, que equipara a México al nivel de un país en conflicto bélico.
Cada uno llevaba “sus datos”, cada uno a su manera tenía razón; sin embargo, no lograron hablar el mismo lenguaje y la discusión se empantanó respecto a cuáles cifras eran las correctas. So pretexto del evento, decidí escribir estas líneas, con el ánimo de compartir algunas apreciaciones sobre posibles y factibles mejoras en las estadísticas oficiales.
Si vamos a aprovechar la oportunidad de transformar el espacio público y la manera de tomar las decisiones, hagámoslo en serio, comenzando por preguntarnos si los datos con los que contamos realmente reflejan lo que requerimos conocer. Mucho más pertinente el espacio si le añadimos que la creación de un nuevo ente, como es la Guardia Nacional, puede configurar un modelo de seguridad pública y justicia distinto al observado en las décadas recientes.
Sobre las fuentes de información oficial
Sin ánimo de hacer un extenso recorrido por las fuentes de información existentes, es preciso advertir que México ha sido reconocido internacionalmente por sus avances en la producción, sistematización e institucionalización de estadísticas de seguridad y justicia. Tan es así, que ha sido invitado a coordinar los esfuerzos, para que en el seno de la Comisión de Estadísticas de la ONU se desarrollara un catálogo internacional de clasificación de delitos para fines estadísticos, así como proyectos de levantamiento de encuestas que buscan medir fenómenos complejos.
El reconocimiento no ha sido fortuito. Al menos en la última década se han constituido proyectos de interés nacional, con encuestas de victimización como la ENVIPE (población) y la ENVE (empresas). Gracias a ellas hoy tenemos una aproximación confiable y periódica sobre aspectos que anteriormente eran desconocidos: la cifra negra, el número y características de las víctimas, los costos de la inseguridad, la percepción ciudadana sobre seguridad, la confianza en las autoridades, la incidencia de tortura en el proceso penal, por nombrar algunos.
Sin embargo y a pesar de los esfuerzos, la historia sobre la producción de información a partir de registros administrativos no ha sido igualmente exitosa. Sin lugar a dudas, es mejor contar con los Censos de Gobierno que no tenerlos, pero es valioso preguntarse sobre su calidad y alcances. Su aporte es considerable, como también sus áreas de oportunidad.
Por otra parte, se encuentra la información que recaba el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (en adelante Secretariado), que como parte de sus atribuciones definió una metodología que busca estandarizar los criterios de clasificación y registro de las distintas procuradurías y fiscalías locales. Así, mensualmente recaba información sobre los delitos y las víctimas registradas en las carpetas de investigación abiertas con el propósito de medir la incidencia (número de delitos) y prevalencia delictiva (número de víctimas).
Hemos detectado debilidades y grandes áreas de oportunidad en la forma en que se genera estadística sobre justicia y seguridad en este país. En la siguiente entrega las explicaremos a detalle y trataremos también de un riesgo siempre latente para la calidad de la información: el subregistro de datos.
En la primera entrega de este artículo demostramos la importancia de contar con información de calidad para impulsar la justicia en México desde el diseño de mejores políticas públicas. También subrayamos que nuestro país ha avanzado una enormidad en la sistematización e institucionalización de las estadísticas de seguridad y justicia, aunque existen áreas de oportunidad muy claras. Las enunciaremos en cinco aspectos:

1. Generación de datos bajo una lógica del sistema de justicia inquisitivo. Del diseño de las variables y sus indicadores, no se identifica una visión que contemple armónicamente los principios del sistema de justicia penal acusatorio (i.e. la igualdad procesal tanto de víctimas como de imputados, las diversas salidas previstas por el sistema).

Tanto la información del INEGI como la recabada por el Secretariado sigue respondiendo más a una lógica del sistema inquisitivo, cuyo centro son los expedientes y no las audiencias, en donde prevalece el uso de la prisión sobre otras conclusiones. Por ejemplo, el Censo de Procuración de Justicia continúa registrando el número de actas circunstanciadas, aun cuando la figura no se encuentra prevista en el sistema acusatorio.

1. Prevalece un enfoque de seguridad sobre una visión sistémica que articule también a la justicia. Esto se observa tanto en el diseño de los instrumentos de captación de información como en el establecimiento de las prioridades y los ejercicios de planeación.

Por ejemplo, la información del Secretariado continúa enfocada en el registro de información relacionada con delitos considerados prioritarios que anteriormente eran denominados de alto impacto, como son robo, secuestro, homicidio y extorsión; mientras que otros fenómenos criminales que pueden igualmente causar graves afectaciones, que son de interés público (desaparición, otras formas de violencia de género y violencia feminicida) o de interés en términos de efectividad del sistema de justicia, no son puestos sobre la mesa.
Ojo, no me refiero a dejar de medir la incidencia de ciertos delitos, sino que planteo la necesidad de preguntarnos si son ésos los únicos que nos proponemos conocer, los que reflejan de manera precisa la realidad nacional. Esto abarca por supuesto no sólo contemplar los tipos de delitos, sino también a las distintas instancias operadoras del sistema de justicia penal que debieran corresponsabilizarse en la generación de información.

1. No hay un compromiso real de registrar y visibilizar la información de las víctimas del delito. Aun cuando la metodología del Secretariado ha promovido el registro del número y sexo de las víctimas, la información que registran las procuradurías es incipiente y de baja calidad.

Por ejemplo, se observa una relación promedio de una víctima por carpeta de investigación, independientemente del delito de que se trate. Esto permite inferir que el registro atiende más a una lógica inercial de carpetas que a la observación efectiva de víctimas involucradas con posibles características diferenciadas. Al respecto, vale la pena apuntar que las fiscalías no tienen necesariamente los mejores incentivos para registrarlas, dado que su reconocimiento puede involucrar la activación de los fondos de reparación y apoyo.

1. Prevalecen diferencias en cuanto a los criterios para el registro y clasificación de información. Pese a los esfuerzos por la estandarización –como el uso de la Norma Técnica–, tanto en entidades federativas como a nivel federal existen factores que afectan su homologación y que pueden significar riesgos de “reclasificación”. Por ejemplo, la tipificación que se realiza de los delitos en cada Código Penal puede sugerir diversos supuestos, con sus correspondientes formas de registro y protocolos de atención, como es el caso de los feminicidios.
2. La indefinición de competencias entre ámbitos de gobierno abre también riesgos de posible impunidad. En casos en los que no se define adecuadamente un hecho delictivo, se incide directamente en la posible indefinición de competencias entre el fuero federal y el local, lo que genera riesgos de subregistro y potencial impunidad.

Ahora bien, estos son algunos aspectos que afectan la generación de información desde el diseño de los instrumentos y sus definiciones, pero no son los únicos riesgos latentes a la calidad de la información. Es necesario advertir que tanto en el proceso penal como en el procesamiento de información estadística, existen peligros de subregistro, “errores” de registro y manipulación de datos, respecto de los cuales es necesaria su identificación, prevención y contención.
Hablaré a grandes rasgos de dos tipos de peligros. Por un lado, los que se desarrollan en una primera etapa y que inducen al subregistro o a “errores” de registro y, por el otro, los que se desarrollan en una etapa más avanzada que alientan la manipulación deliberada de lo datos.
Primera etapa: subregistro o errores de registro
Existen dos principales factores que pueden dar lugar a este problema:

1. La toma de decisiones o determinaciones procesales por parte de los operadores. Por ejemplo, cuando un Ministerio Público toma conocimiento de un hecho delictivo toma una primera decisión: abrirle una carpeta de investigación o bien, levantar un acta circunstanciada o asignarle un número de atención. En cualquiera de los dos últimos, los delitos no quedarán registrados como parte de la incidencia delictiva. Quizá generen algún registro, pero no será el estadístico ni aquel que permita su trazabilidad y seguimiento.

Otro ejemplo de toma de decisiones que ejemplifica esta situación es cuando se decide remitir el caso a un Centro de Justicia Alternativa, en el que se le asignará algún otro número de seguimiento pero éste no sumará a las estadísticas delictivas. Tan sólo en una encuesta que levantamos para el programa de Justicia de México Evalúa en mujeres víctimas del delito y atendidas en estos centros, pudimos encontrar casos de intento de feminicidio, abuso sexual de menores, violación y otros, que no se encontraban reflejados en los delitos registrados en las carpetas de investigación.

1. Prácticas en la operación que también inciden en la forma de registrar la información. Por ejemplo, la adopción de modelos de gestión específicos en las fiscalías locales (como el de los tres pisos, el de atención diferenciada de la demanda u otros) pueden privilegiar el descongestionamiento de las instituciones e incentivar la canalización de casos sin que se guarde un registro específico de los delitos.

El ejercicio de la facultad de abstenerse de investigar bajo el supuesto de que los hechos no sean constitutivos de delito, puede propiciar el registro de información inexacta o incompleta.
Segunda etapa: alteración de cifras en momentos posteriores

1. Los propios cauces del proceso penal pueden implicar cambios en la información originalmente registrada. Por ejemplo, el mismo Ministerio Público puede solicitar la reclasificación del delito, o bien requerir ajustes derivados del proceso de investigación complementaria; en tales casos requiere valorarse la forma y los mecanismos de garantía en que los cambios se llevarán a cabo bajo estrictos controles y no como parte de alguna estrategia para reducir la incidencia delictiva. Aún cuando pueden existir cambios posteriores de manera justificada, es indispensable prever un mecanismo de vigilancia para que esos espacios no signifiquen ventanas de arbitrariedad estadística dispuestas para ajustar la información, a fin de evitar inconsistencias o vacíos.

Ahora bien, considerando estos breves apuntes sobre algunos puntos que observamos de la manera en que se genera la información en materia de seguridad y justicia, desde México Evalúa exhortamos al Gobierno Federal a través del Secretariado Ejecutivo y el INEGI, así como a los Gobiernos Estatales, a abrazar un compromiso firme respecto a la mejora de las cifras con las que evaluamos la seguridad y la justicia.
De hacerlo, el único ganador será el Estado. Y para ello, tenemos una posible ruta de trabajo a seguir, que involucre la revisión de los procesos del sistema de seguridad y justicia penal, de generación y procesamiento estadístico, así como de la forma en que puede lograrse la accesibilidad y disponibilidad simétrica de la información para todos los interesados. La justicia exige ir más allá del discurso y de la cultura punitiva, exige de manera impostergable contar con evidencia que nos permita un entendimiento común y por tanto, un horizonte compartido.