Sin apertura de información no hay justicia
Por Chrístel Rosales (@Chris_Ros) y Arturo Velázquez
No es novedad para nadie que el país atraviesa por un contexto caracterizado por altos niveles de violencia, impunidad y violaciones a los derechos humanos. La construcción de paz es más necesaria que nunca, y una vía para avanzar en ella es el desarrollo de ejercicios colectivos que nos permitan conocer la verdad tras los hechos que habilitan ese contexto[1]. Es decir, antes que cualquier otra cosa, debemos conocer la naturaleza de los fenómenos que asolan a la población y de la respuesta del Estado a ellos. Sin embargo, la información que permitiría tales ejercicios democráticos no siempre es accesible a la sociedad en general.
Un ejemplo palpable es el caso de la desaparición de los 43 estudiantes de la Normal Rural Isidro Burgos, de Ayotzinapa[2]. El clamor popular exige abrir el conocimiento tanto sobre los que participaron en la desaparición como sobre los que construyeron artificialmente la llamada “verdad histórica”.
Por eso el acceso a la información de interés público es una condición básica. Sin él, no es posible rastrear las decisiones, actuaciones y omisiones por parte de las autoridades; participar de manera informada y demandar la rendición de cuentas, haciendo contrapeso a la censura y desinformación. ¿Qué tan efectivo es el acceso a la información oficial en México, en lo que concierne a las instituciones de justicia? ¿Qué experiencia vive una persona al solicitar información por mecanismos de transparencia o acceso a la información?
La distancia entre la norma y el hecho
México se ha caracterizado por contar con marcos normativos de vanguardia, que son reconocidos internacionalmente por su garantismo y progresividad. Sin embargo, en la práctica es común observar una brecha gigante entre el espíritu de las leyes y su aplicación.
De acuerdo con los datos más recientes, 48.4% de la población considera que es difícil o muy difícil acceder a la información gubernamental, mientras que el porcentaje de personas que realizaron una solicitud a instituciones gubernamentales se redujo de 5.6% en 2015 a 3.6% en 2019. Aunado a ello, la población que manifestó no haber recibido la información solicitada se incrementó de 26.7% (2015) a 27.6% (2019)[3]. Evidentemente, algo tiende a impedir que la ciudadanía ejerza plenamente su derecho al acceso a la información.
La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en 2015, representó un parteaguas, al reconocer el principio de máxima publicidad, la información de interés público y la garantía de publicidad de la información que puede estar relacionada con violaciones graves a los derechos humanos. Estas premisas son base para el ejercicio del derecho a la verdad y el cumplimiento del deber de memoria por parte del Estado. A su vez, suponen que cualquier instancia –obligada por ley– debe contar con mecanismos para asegurar que la información que obra en su posesión, y que pudiera enmarcarse en tales supuestos, sea accesible[4], desde su generación hasta su resguardo y socialización. Esto implica que las autoridades que integran el Estado mexicano pueden ser sujetas a una fiscalización y escrutinio públicos.
Desde hace ocho años, desde México Evalúa damos seguimiento puntual a la operación y evolución del sistema de justicia penal, mediante la evaluación anual denominada Hallazgos. Se trata del ejercicio más longevo, riguroso y sistémico en su tipo, pues nos permite conocer cómo se distribuyen y ejercen los recursos en el sistema, bajo qué condiciones operan las instituciones, qué tanto se garantizan los derechos de las personas víctimas o procesadas, cuáles son los resultados y retos para lograr el acceso a la justicia y, muy importante, el nivel de impunidad existente.
Una de las bases de nuestra evaluación es lo que construimos a partir de la información que proveen las propias instituciones de justicia a nivel nacional, ya sea mediante mecanismos de acceso a la información (enviamos 384 solicitudes a fiscalías, defensorías, comisiones de víctimas, poderes judiciales y órganos penitenciarios, entre otras instituciones) o acudiendo a la que ya se encuentra disponible en fuentes públicas. Una vez integrados, tanto el reporte como la base de datos los hacemos públicos para su aprovechamiento y reutilización. Por ese camino Hallazgos se ha consolidado como un ejercicio de participación ciudadana. Así debe ser tomado.
Tras concluir el proceso de integración del reporte Hallazgos 2020[5], creemos que es importante hacer notar algunas inquietudes que se desprendieron de él. En el ámbito estatal obtuvimos una tasa de respuesta de 79.22%, un poco mayor a la federal, que fue de 78%. Esto considerando exclusivamente la entrega de “alguna información”, sin evaluar criterios relacionados con su consistencia, confiabilidad, completitud y oportunidad.
Entre las solicitudes que quedaron sin respuesta, resaltaron entidades como Morelos, cuya Fiscalía, receptora de varias solicitudes, se reservó prácticamente toda la información. O como Chihuahua, que solicitó una ampliación especial para dar respuesta a las solicitudes, pero tras sucesivos intentos de contacto, no atendió a ninguna.
Una dispareja salvaguarda de derechos
Hay que apuntarlo: observamos retrocesos en cuanto a la apertura de información, principalmente en el ámbito federal. Pero también hay que decir que no todas las instituciones responden de igual manera. Por ejemplo, observamos un mayor acceso a la información por parte de las defensorías públicas, seguidas por los poderes judiciales estatales, con tasas de respuesta superiores al 85%. Entretanto, las autoridades que responden en menor medida a las solicitudes son las secretarías de Seguridad Pública, el sistema penitenciario y los servicios periciales y forenses. En algunos casos, la falta de respuesta puede asociarse con falta de recursos y capacidades; sin embargo, en otros casos se asocia con francas negativas, al clasificar la información como reservada. Vamos: simplemente se impide el acceso a ella.
Otro tema importante es el tiempo que debe esperar la persona que realiza la solicitud de información. Cada legislación local prevé plazos distintos, pero las variaciones sorprendentes ocurren en la práctica. El tiempo promedio para la entrega de la información por parte de las instituciones se ubicó en 32 días. Fue significativamente más tardado el proceso en entidades como Quintana Roo, Querétaro y Tamaulipas; y muy ágil, en Guanajuato y Jalisco. Por otra parte, la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT), en lo que toca a solicitudes del ámbito local, no proporcionó la fecha en que éstas serían respondidas, ni fue responsiva a las suspensiones de plazos que se decretaron en las entidades[6], lo que provocó confusión e incertidumbre respecto de las fechas de entrega. También observamos frecuentes complicaciones técnicas en la conectividad entre la PNT y los servidores locales administrados por las autoridades estatales, sin que haya mecanismos factibles para atenderlas.
Estas son las prácticas recurrentes que identificamos:
Positivas
- La elaboración de una guía, para quien solicita la información, con respecto a la información que se provee, dónde se ubica y en qué formato se encuentra. Esto simplifica el acceso, pues ordena la ‘entrega’ con enlaces, datos y observaciones complementarias. Durango, Guanajuato, Querétaro y el Estado de México hacen esto, mientras que para el ámbito federal, la realizan el Instituto de la Defensoría Pública y en específico, la Unidad de Servicios Periciales de la FGR.
- El contacto directo con la persona solicitante, para conocer particularidades de la información que solicita y proveerla con una mejor calidad, sin que esto implique detener el proceso de integración y entrega de la información. Esto lo hacen mayormente entidades como Nuevo León, Zacatecas y San Luis Potosí. Eso nos ayudó a contar con información más desagregada, comparable y confiable.
- Disponer de herramientas tecnológicas diversas, para que cada dato, documento o enlace sea proporcionado en el formato adecuado para su consulta –hoja de cálculo, pdf…–. Lo contrario (y lo terrible) es la recurrente práctica de fotocopiar todo.
Negativas
- El envío de carpetas llenas de oficios entre áreas y escritos plagados de contenido que no da respuesta real a las solicitudes, y que se convierten en una mera documentación del flujo burocrático. La saturación de documentación inútil menoscaba la transparencia y genera una falsa expectativa en quien la recibe y da pie a confusiones.
- Dar como respuesta una serie de aclaraciones a la información solicitada, sin causa que lo justifique. En efecto, ciertas autoridades piden aclaraciones confusas e incluso obvias, que al tener el solicitante un plazo muy estrecho para atenderlas, son un indicio de que apuestan, más bien, por el desechamiento de la solicitud –perderla y tener que ingresar una nueva– o a hacer más lenta su atención. Las fiscalías prácticamente piden aclaraciones en una de cada dos solicitudes.
- Referir a la persona solicitante a sitios web en los que no se encuentra la información buscada, o bien manifestar que no cuentan con el resto de la información y que no existe obligación de generarla, omitiendo el procedimiento formal para declarar una inexistencia de la información. Lo que las autoridades dan por sentado aquí es que la información solicitada no es de interés público, cuando es todo lo contrario. Y algo más preocupante: la práctica fue observada en instituciones clave, como la Unidad de Seguimiento, Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso, de la Secretaría de Seguridad Pública federal, y en la Unidad de Apoyo al Sistema de Justicia de la Secretaría de Gobernación, las cuales coordinan áreas sensibles del sistema de justicia penal y cuya información es clave para entender lo que acontece.
- Elevar los costos de acceder a la información por la modalidad de entrega (vía electrónica o física). Observamos que aun cuando el solicitante indicó la modalidad de entrega electrónica sin costo, y aun cuando la información se desprende de sistemas informáticos que generan estadística, la autoridad ofrece la información previo pago. Interpretamos esto como una forma de desalentar al solicitante, el cual desconoce a qué información específica tendrá acceso. Esta práctica es patrón en las respuestas que brinda la Fiscalía General de la República, institución que ha observado retrocesos importantes en su transparencia, a pesar de que en sus comunicados hace llamados al Poder Judicial sobre la relevancia de contar con información pública, clara y precisa[7].
Sin transparencia, la construcción de paz es más compleja
El acceso a la información es un medio necesario para el establecimiento de un Estado de derecho. En un contexto de creciente violencia e impunidad avasallante, es indispensable cerrar la puerta a la opacidad y al posible ocultamiento o destrucción de información. No tomar con seriedad y voluntad esta obligación democrática, tanto por las personas que encabezan las instituciones como por las unidades de transparencia y los órganos garantes, puede redundar en permisividad para prácticas de corrupción, impunidad y violaciones a derechos humanos. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos[8] los dice más fuerte: la falta de información completa, objetiva y veraz, en un marco de prevalencia de violencia, puede incluso tomarse como una política deliberada de Estado.
Es momento para que las instituciones, coordinadas por el Sistema Nacional de Transparencia, asuman plenamente la apertura de información para atajar la arbitrariedad y propiciar ejercicios de reconciliación social y construcción de paz.
Lo que pudimos conocer sobre justicia, verdad y protección de derechos de víctimas e imputados, mediante el acceso a la información, podrá ser consultado a partir del próximo 5 de octubre en nuestro reporte Hallazgos 2020.
*Chrístel
Rosales y Arturo Velázquez son investigadores del Programa de Justicia de
México Evalúa.
[1] De acuerdo con la definición que establece el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el derecho a la verdad se concibe como “el derecho a conocer la verdad acerca de las violaciones manifiestas de los derechos humanos y las infracciones graves de las normas de derechos humanos. Derecho autónomo e inalienable, vinculado a la obligación y el deber del Estado de proteger y garantizar los derechos humanos, realizar investigaciones eficaces y velar porque haya recursos efectivos y se obtenga reparación.”
[2] Sobre este caso, tras las reiteradas solicitudes de información a la entonces PGR, se consideró publicar proactivamente el expediente y desclasificar información oficial. Sin embargo, esta apertura “proactiva” fue más bien resultado de la creciente demanda social y no ha sido la práctica común para otros casos similares.
[3] Estos datos son tomados de la Encuesta Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales2019, misma que es levantada por el Inegi. Puede consultarse en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enaid/2019/doc/enaid_2019_principales_resultados.pdf
[4] Escritos, impresos, sonoros, visuales o en cualquier medio.
[5] La presentación del reporte tomará lugar el próximo 5 de octubre de 2021 y será transmitida por las redes sociales de México Evalúa.
[6] Con motivo del covid-19 se decretaron suspensiones de plazos para la atención de solicitudes en cada ámbito local. La falta de registro sobre la fecha máxima de respuesta, en la plataforma electrónica, pudo deberse a que los órganos garantes locales no mantuvieron actualizado un calendario con sus periodos de suspensión locales.
[7] En nuestro reciente estudio publicado en abril pasado documentamos los retrocesos en materia de transparencia en la FGR. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/de-procuradurias-a-fiscalias-observatorio-de-la-transicion-2020/ Mientras que el comunicado de la FGR en el que externa el llamado a la transparencia del Poder Judicial puede consultarse en: https://www.gob.mx/fgr/prensa/comunicado-fgr-377-21-fgr-informa?idiom=es
[8] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Derecho a la Verdad en las Américas, 2014, pp. 18.
