Seguridad Pública en el PEF 2022: más gasolina para la militarización
Por Mariana Campos, Lía Álvarez y Jorge Cano
Por más de una década el Gobierno federal ha justificado el uso del Ejército en la seguridad pública como una estrategia temporal, necesaria, según su argumento, dada la debilidad de los cuerpos policiales civiles. No obstante, la administración federal ha eliminado el financiamiento de la estrategia de fortalecimiento de la policía civil, particularmente en las instancias municipales, lo que apunta en los hechos a perpetuar la militarización del país.
En el Proyecto de Presupuesto de Egresos para 2022 se profundiza esta problemática: se dirige un mayor gasto hacia la Guardia Nacional, mientras se estancan las transferencias federales de seguridad pública y se esfuman, por segundo año consecutivo, los fondos especiales para los municipios más inseguros del país.
La apuesta es clara
El presupuesto para la Guardia Nacional es de 62.8 mil millones de pesos (mmdp), un incremento de 70% (26 mmdp) frente a lo aprobado para 2021. Al mismo tiempo, las transferencias federales destinadas a la seguridad pública local se quedarán sin apenas cambio con respecto a 2021: 8 mmdp, monto 63% inferior (13.6 mmdp) frente al máximo de la última década, alcanzado en 2016.
En retrospectiva, los recursos manejados por el Ejército (Sedena, Semar) han pasado de ser sólo 18% superiores (20 mmdp) a los de los entes civiles (PGR/FGR, SSPC y Segob) en 2018, a serlo en 271% (149 mmp) para 2022, si se considera a la Guardia Nacional como una rama del Ejército. La diferencia entre ambos gastos se amplió 7.5 veces.
La asignación del gasto del Gobierno para 2022 busca seguir fortaleciendo con recursos a las políticas para la militarización de la seguridad pública; sin embargo, al mismo tiempo se abandonan a los policías civiles y municipales.
La anterior interpretación puede dar pie a confusiones. En una primera lectura, en 2022 el presupuesto de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) será de 104 mmdp, lo que implica una reducción de 10.8% (12.6 mmdp) frente a lo aprobado en 2021, su peor monto desde el inicio del sexenio. Sin embargo, si consideramos a la Guardia Nacional como una extensión de Sedena, y no dentro de la Secretaría de Seguridad Protección Ciudadana –lo cual, aunque se trata de un asunto de suyo espinoso[1], es lo conducente–, la historia es completamente diferente. Esta policía militar contará con 62.8 mmdp, 69.8% (25.8 mmdp) más que en 2021. Al juntarse estos dos presupuestos, tenemos que el próximo año el Ejército controlará de facto 166.9 mmdp, 9% (13.2 mmp) más que lo aprobado para 2021 y 80% (74 mmdp) más que lo pagado en 2018. En el presupuesto, es el segundo proyecto más importante de la presente administración, después de la pensión para adultos mayores.
Este aumento presupuestal contrasta fuertemente con lo destinado, por ejemplo, a la Fiscalía General de la República (FGR). El presupuesto para esta institución de procuración de justicia prácticamente se ha mantenido sin cambios. Para 2022 tendrá 18 mmdp, un aumento de apenas 0.6% frente a 2021, pero inferior en 11.9% (2.4 mmdp) respecto a lo observado en 2015 (su máximo en la última década) cuando aún era la PGR.
Por su parte, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), bajo la dirección del Ejecutivo, tendrá en 2022 31 mmdp, un crecimiento de 8% (2.2 mmdp) frente a 2021 (si se descuentan los recursos dirigidos hacia la Guardia Nacional).
Otro factor destacable es que la Secretaría de Gobernación (Segob), encargada de la coordinación de la seguridad pública, transfirió facultades y presupuesto a la SSCP, creada en 2019. La mayor partida entre las que pasaron a la SSCP fue la de Policía Federal, la cual había contado con recursos promedio superiores a 25 mmdp de 2014 a 2019. En 2020 esta partida pasó a la SSPC con 25 mmdp, pero en 2021 desapareció (en efecto, la Policía Federal fue desmantelada). Al mismo tiempo para 2021 se incrementaron los recursos de la Guardia Nacional a 37 mmdp, 790% (32 mmdp) más que en 2020. Es evidente que, como parte del proceso de desintegración de la Policía Federal, sus recursos acabaron en la Guardia Nacional.
Otra partida importante que pasó de la Segob a la SSPC en 2019 fue la de Prevención y Readaptación Social (sistema penitenciario) que en promedio ha contado con 20 mmdp anuales desde 2014. Esto explica en buena medida por qué la Segob, de operar 93.5 mmdp en 2018, pasó a 9.9 mmdp en 2019, y para 2022 caerá a 6.2 mmdp, mientras que la SSPC operó 33.7 mmdp en 2019, el año de su creación, y 65 mmdp en 2020.
En resumen, si se consideran en conjunto los recursos de las instancias de justicia seguridad civiles como de la Segob, la FGR y la SSPC, sin contabilizar los recursos de la Guardia Nacional, en 2022 operarán 55.2 mmdp, una caída de 55% (67 mmdp) frente a 2014. En contraparte, si suman los recursos de la Sedena, Semar y Guardia Nacional, en 2022 operarán 204 mmdp, 68% (82 mmdp) más que en 2014.
En otras palabras, mientras en 2014 los recursos manejados por fuerzas militares eran de 122 mmdp, similar a las administradas por instituciones civiles de seguridad, para 2022 aquellos recursos a cargo de militares serán de 204 mmdp, casi cuatro veces más que el presupuesto de fuerzas civiles.
Esta brecha se ha pronunciado y consolidado en la actual administración. Los recursos manejados por el ejército (Sedena, Semar) han pasado de ser sólo 18% (20 mmdp) superiores a los entes civiles (PGR/FGR, SSPC y Segob) en 2018, a ser 271% (149 mmp) mayores para 2022, si se considera a la Guardia Nacional como una rama del ejército.Una muestra sólida de la mayor militarización de la seguridad pública en el país.
Gasto funcional en seguridad: gana la Guardia Nacional
El monto total presupuestado en la función de seguridad pública para 2022 es de 315.7 mmdp, superior en 1.8% al aprobado en 2021 (15.7 mmdp); sin embargo, dicho nivel se encuentra en 3.0% y 3.8% por debajo de los máximos observados en 2015 y 2016 (325.5 mmdp y 328.0 mmdp, respectivamente).
Por función (Ver Anexo), observamos que el gasto en seguridad nacional para 2022 se estima en 116.3 mmdp, 23.5% por debajo del nivel de gasto máximo en 2020 (152.0 mmdp). Asimismo, el gasto en justicia para 2022 se anticipa en 125.7 mmdp, 3.9% (4.7 mmdp) superior a lo aprobado en 2021, pero 6.0% por debajo de su nivel máximo de 2018, de 133.8 mmdp.
Sin embargo, el gran ganador en el proyecto de Presupuesto 2022 será la función de asuntos de orden público y seguridad interior, con 73.7 mmdp, su mayor monto en la última década, gracias a un aumento de 53.7% (25.8 mmdp) respecto al aprobado en 2021. El 100% de este aumento se da en el rubro de Policía, pero en realidad son recursos destinados a la Guardia Nacional. Mientras que en 2021 a esta policía militar se le aprobaron 37.0 mmdp para 2022 contará con 62.8 mmdp.
El crecimiento en los recursos de la Guardia Nacional consiste principalmente en 22.6 mmdp de un nuevo rubro denominado “Provisiones para infraestructura de seguridad”, destinado a provisiones para contingencias y otras erogaciones especiales; el resto corresponde a actividades de apoyo administrativo (2.4 mmdp), en particular a mayores recursos para prestaciones sociales y económicas y a 0.8 mmdp de operación de la Guardia Nacional para la prevención, investigación y persecución de delitos.
Transferencias federales: pierden municipios
Para 2022 las transferencias federales destinadas a la seguridad pública de las entidades federativas y municipios se mantendrá constante frente a 2021: 8 mmdp, monto similar al de 2007 (9 mmdp), e inferior en 63% (13.6 mmdp) al máximo de la última década, alcanzado en 2016, de 21.6 mmdp. Frente al promedio del gasto federalizado total en seguridad de 1999 a 2021 (13.8 mmdp), el presupuesto será 42% (5.8 mmdp) menor.
Además, por segundo año consecutivo no se plantea ningún fondo destinado a fortalecer la seguridad de los municipios con mayores índices delictivos. Hay que recordar que las transferencias federales para seguridad pública se incrementaron entre 2008 y 2015 con el Subsidio para la Seguridad en los Municipios (Subsemun), y entre 2016 y 2020 con el Subsidio para el Fortalecimiento del Desempeño en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg). En algunos años también se impulsaron mediante convenios de descentralización del Programa Nacional para la Prevención del Delito (Pronafed). Gracias a estos fondos, las transferencias para seguridad superaron los 21 mmdp entre 2013 y 2015.
No obstante, a partir de 2017 desapareció el Pronafed y luego desapareció Fortaseg en 2021. Sólo quedó en pie el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), aunque también ha ido disminuyendo desde 2010. Para 2022 su monto propuesto es de 8.0 mmdp, similar al observado desde 2017 pero inferior a su máximo de 13.4 mmdp de 2001. De hecho, es incluso menor en 17% (1.6 mmdp) al promedio de 1999 a 2021 (9.6 mmdp).
La desaparición del Fortaseg para el ejercicio fiscal 2021, por su parte, acabó por desmantelar las estrategias de fortalecimiento de la seguridad de los municipios más afectados por el crimen. Hasta 2020 dio recursos por 4.3 mmdp a 286 municipios, los cuales se destinaban a comprar patrullas, chalecos antibalas, uniformes, municiones, pagar controles de confianza de policía y equipamiento en general para las fuerzas de seguridad. Además, servían para la homologación policial, conformación de bases de datos de seguridad pública y centros telefónicos de atención de llamadas de emergencia.
Abandono de la estrategia local: hablan los afectados
Al retirarse los fondos de seguridad complementarios al FASP, las ciudades y los cuerpos de seguridad y las estrategias de seguridad preventiva han quedado totalmente desprotegidas, afirmó Sergio Arredondo, secretario general de la Conferencia Nacional de Municipios de México (Conamm).
“Los recursos están mal asignados y centralizando todo en la Guardia Nacional. Esto rompe la posibilidad de que las policías locales se profesionalicen y hagan un trabajo adecuado en la prevención. Lo que tenemos es un desbordamiento de la delincuencia organizada”, explicó.
Ante los recortes presupuestales, los municipios han tenido que recortar otros capítulos de gasto para destinar recursos a labores de seguridad, afectando a los municipios más pequeños con menos margen de maniobra, comentó Adán Larracila, secretario ejecutivo de la Asociación Nacional de Alcaldes (ANAC). Además, los recortes dificultan la coordinación con las instancias estatales y federales de seguridad, al debilitar el capital humano y limitar los recursos de trámites y procesos.
Lo más preocupante es que los recortes presupuestales encaminan a los municipios a un estado de subordinación y no de coordinación con la Federación, lo cual no sólo va en contra de la independencia municipal, sino que es ineficiente, afirmó Larracilla.
El secretario ejecutivo de la ANAC detalló que está a favor de un modelo subsidiario, donde si el municipio no puede dar la seguridad, se acepte la coordinación sin subordinación con la Federación en un cierto periodo para desarrollar la madurez del sistema municipal retome la independencia, el llamado mando mixto.
Para el siguiente año, anticipó que la Conamm, que agrupa a la ANAC y otras organizaciones, pedirá a la Cámara de Diputados la reactivación del Fortaseg, pero con un rediseño de fórmulas. En sus cuatro años de vida los criterios de elegibilidad del fondo comenzaron a basarse más en factores poblacionales, dejando de lado a algunos municipios poco poblados pero con altos índices delictivos. Además, se le dio peso a la percepción de inseguridad y no a datos duros sobre el crimen.
Se espera lograr una reactivación de estos fondos con una elegibilidad centrada en el número de delitos, sin tanto peso en el factor poblacional y reducir el peso del componente de percepción.
Anexo: Gasto en seguridad por función en el PPEF 2022
Función Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior
Dentro de la función de Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior destaca el crecimiento de dato estimado en el PPEF2022 para el rubro de Policía, de 69.0% respecto al aprobado en 2021, debido a los mayores recursos destinados a la Guardia Nacional por 25.8 mmdp (37.0 aprobados en 2021 vs 62.8 en el proyecto PEF de 2022).
El crecimiento en los recursos de la Guardia Nacional obedece principalmente a recursos por 22.6 mmdp de un nuevo rubro denominado ‘Provisiones para infraestructura de seguridad’, destinado a provisiones para contingencias y otras erogaciones especiales, el resto corresponde a actividades de apoyo administrativo (2.4 mmdp) es particular por mayores recursos para prestaciones sociales y económicas y 0.8 mmdp de operación de la Guardia Nacional para la prevención, investigación y persecución de delitos.
Por otro lado, los rubros de protección civil y otros asuntos de orden público y seguridad disminuyeron, respecto al aprobado 0.3% (-0.4 mdp) y 1.7% (-31.7 mdp), respectivamente. Y han venido disminuyendo a lo largo del tiempo.
Función Justicia
Dentro de la función de Justicia, los mayores recursos se destinan a la impartición de justicia (64.0%), el monto propuesto para 2022 es de 80.1 mmdp, similar al observado en 2018 y 3.6% (2.8 mmdp) superior al aprobado en 2021.
En segundo lugar, se encuentran los recursos para reclusión y readaptación social (19.0%), los cuales se ubican en niveles similares a 2017 y aumentaron 7.8% (1.7 mmdp) respecto al aprobado de 2021. Cabe destacar que este rubro tuvo una caída significativa en 2017 (-31.1%) y también presentó disminuciones entre 2019 y 2021, por lo que es una buena noticia que se vaya a recuperar.
La procuración de justicia, en tercer lugar (15.0%), recibirá recursos por 18.4 con un aumento de tan sólo 0.4% (0.1 mmdp) respecto al aprobado en 2021.
Finalmente, los recursos destinados a la justicia de derechos humanos (3.0%) aumentarán 5.5% (0.2 mmdp) respecto al dato aprobado en 2021 y recibirán 3.8 mmdp, monto similar a su nivel de 2019 y mayor al recibido en 2020 y 2021.
Por programa presupuestario, la Función de Justicia presenta incrementos destacados, en términos absolutos de 3,736 mdp. En el proyecto PEF2022, respecto al aprobado 2021, destacan seis rubros:
- Otras actividades (2,786 mdp)
- Administración del Sistema Federal Penitenciario (356 mdp).
- Protección y defensa de los Derechos Humanos (138 mdp)
- Promover la formación profesional y capacitación del capital humano (124 mdp)
- Atención a Víctimas (85 mdp)
- Investigar y perseguir los delitos federales de carácter especial (38 mdp).
Por su parte, destaca una disminución considerable (-6,501 mdp) en actividades de apoyo administrativo, seguida de -65 mdp para Investigar y perseguir los delitos del orden federal y -108 mdp para Investigar y perseguir los delitos relativos a la Delincuencia Organizada.
En términos de variación porcentual, los mayores crecimientos PEF2021 vs. PPEF2022, se observaron en los programas orientados a:
- Promover la solución de controversias en materia penal federal mediante la aplicación de mecanismos alternativos (290.5%).
- Establecer y dirigir la estrategia institucional para proteger, supervisar y promover los Derechos Humanos y presentar sus resultados (41.4%).
- Promover la formación profesional y capacitación del capital humano (35.7%).
- Atender asuntos relacionados con niñas, niños y adolescentes (31.7%).
- Protección y defensa de los derechos humanos (29.7%).
- Supervisar la observancia e incidencia de los Derechos Humanos en los centros penitenciarios en la República Mexicana (23.2%).
- Atender asuntos relacionados con las personas migrantes, así como impulsar las acciones de promoción en la materia (15.9%).
- Investigar y perseguir los delitos federales de carácter especial (11.4%).
- Atención a Víctimas (11.0%).
Por otro lado, destaca con mayores caídas porcentuales las Actividades de apoyo administrativo (-70.%), seguidas de los programas relacionados con la planeación de actividades, analizar información y resultados, supervisar acciones que contribuyan a la medición del cumplimiento de los derechos humanos en el país, así como generar propuestas de mejora continua (-28.6%) y Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN (-27.9%),
Función Seguridad Nacional
En la función de Seguridad Nacional, a pesar de que el rubro de Defensa es el que recibe los mayores recursos (70.0%), el monto del PPEF2022 es de 81.0 mmdp, similar al nivel observado en 2018, muy por debajo de los niveles máximos de 2019 a 2021 (105.4 mmdp, 116.9 mmdp y 105.9 mmdp, respectivamente).
El rubro de Marina ha permanecido en niveles similares desde 2019, y al que presentó en 2014. Para 2022 se prevén recursos por 32.5 mmdp, 10.5% menores al máximo reportado en 2016 (36.4 mmdp).
El de Inteligencia para la Preservación de la Seguridad Nacional se ha reducido considerablemente: el monto para 2022 (2.7 mmdp) es tan sólo el 18% y 22% de lo que recibía este concepto en 2014 y 2015, cuando presentó sus niveles máximos (15.2 mmdp y 12.5 mmdp, respectivamente).
En términos de crecimiento, los recursos estimados para la función de seguridad nacional se redujeron 17.6% (-24.8 mmdp) respecto al aprobado de 2021. A su interior, los destinados a Defensa cayeron 23.0% (-24.9 mmdp), los de Marina 0.3% (-0.1 mmdp), mientras que los de Inteligencia aumentaron 3.8% (0.1 mmdp) después de haber presentado caídas de 55.7% y 18.5% en 2019 y 2020.
Por programa presupuestario, la Función de Seguridad Nacional presenta incrementos destacados, en términos absolutos (3,848 mdp), en el proyecto PEF2022 respecto al aprobado 2021, en 6 programas:
- Defensa de la Integridad, la Independencia, la Soberanía del Territorio Nacional (1,651 mdp).
- Operación y desarrollo de los cuerpos de seguridad de las Fuerzas Armadas (972 mdp).
- Actividades de apoyo administrativo (812 mdp).
- Emplear el Poder Naval de la Federación para salvaguardar la soberanía y seguridad nacionales (177 mdp).
- Programa de la Secretaría de la Defensa Nacional en Apoyo a la Seguridad Pública (127 mdp).
- Servicios de inteligencia para la Seguridad Nacional (109 mdp).
Destaca por su mayor caída el programa de Operación y desarrollo de la Fuerza Aérea Mexicana (-284 mdp), le siguen el de Salud y producción animal (-62 mdp), el de Adquisición, construcción, reparación y mantenimiento de unidades navales (-52.0 mdp), el de Coordinación y apoyo de las acciones a cargo del Consejo de Seguridad Nacional y Investigación y desarrollo tecnológico, producción y mantenimiento de armamento, municiones, explosivos, vehículos y equipos militares y sus accesorios presentan disminuciones en sus recursos propuestos por -11 mdp, cada uno.
Respecto a la variación porcentual, destaca el incremento de 3,398.1% del Programa para el fortalecimiento de las capacidades de auxilio a la población civil mediante el Plan DN-III-E, el cual pasó de 2 mdp a 60 mdp (PEF2021 vs PPEF2022). Le siguen el Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN con 506.0% más de recursos y Administración y Operación de Capitanías de Puerto y Asuntos Marítimos (14.7%).
Las mayores caídas fueron para la Coordinación y apoyo de las acciones a cargo del Consejo de Seguridad Nacional (-89.5%) y Salud y producción animal (-61.1%).
[1] “¿Qué es la Guardia Nacional?”, se pregunta aquí Samuel Storr, del Programa de Seguridad Ciudadana de la Ibero CDMX, aquí: https://seguridadviacivil.ibero.mx/2021/08/25/que-es-la-guardia-nacional/
