El rumbo de la Fiscalía General está escrito en el Presupuesto

Andrea Sánchez Mercado (@andreaBGsanchez) 

I Dos momentos en la transformación del sistema de procuración de justicia federal

La implementación de las reformas de procuración de justicia federal en México ha transitado por dos momentos clave en la última década. El primero es junio de 2016, fecha en que venció el plazo para la puesta en marcha del sistema penal acusatorio en todo el territorio nacional. Previamente, el Congreso de la Unión había aprobado el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP), que permitió alinear acciones y procesos para la implementación homologada del sistema.[1] El segundo, diciembre de 2018, cuando se publicó la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República (LOFGR), y el 18 de enero de 2019, día en que el Senado de la República ratificó al primer titular de la institución. De esta manera se formalizó la transformación de la Procuraduría General de la República (PGR) a la FGR.

En ambos momentos se esbozaron documentos estratégicos para la implementación de la nueva legislación. Para la instrumentación del sistema penal acusatorio, el Plan Estratégico de Implementación del sistema penal acusatorio de la PGR marcó la pauta para los cambios requeridos. Para la transición actual de PGR a FGR, deberán presentarse en enero de 2020 el Plan Estratégico de la Transición a la FGR y el Plan de Persecución Penal.

Resulta útil contrastar cómo se asignaron y ejercieron recursos en ambos casos para la ejecución de los planes y discernir qué prioridades se esbozan en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF 2020) y el presupuesto aprobado (PEF 2020).[2]

II Evolución general del presupuesto

Para el periodo de transformación actual, el PEF 2020 asignó a la FGR su segundo monto más bajo desde 2011.[3] En contraste, el punto más alto del presupuesto ejercido por la entonces PGR correspondió a los esfuerzos para la implementación del sistema penal acusatorio. En 2013, la institución ejerció 15 mil 221 millones de pesos. Entre 2011 y 2013 se verificó un incremento de 25% en términos reales en este monto.[4] Durante los tres años posteriores, se mantuvo estable el presupuesto y, una vez cumplido el plazo para la implementación del sistema penal acusatorio, decreció hasta llegar a su punto más bajo en 2019. El PEF 2020 redujo el equivalente a 20% en términos reales comparado con 2013, y de 8% comparado con 2018.[5]

III ¿Cómo se invirtieron los recursos para implementar el sistema penal acusatorio?

La meta para 2016

La reforma en materia de seguridad y justicia de junio de 2008 estableció un plazo constitucional de ocho años para la implementación del sistema penal acusatorio en todo el territorio. Sin embargo, la multiplicidad de normas aplicables al sistema de justicia obstaculizó la transformación institucional a nivel federal y estatal. A partir de la entrada en vigor del CNPP en mayo de 2014, se homologó el procedimiento penal en el territorio nacional y se dio un impulso a la implementación del sistema con base en la alineación de acciones y procesos que permitieran la reorganización institucional, la armonización legislativa y la capacitación de operadores, entre otros.[6]

La composición del gasto para cumplirla

Estas acciones se basaron, a nivel federal, en el Plan Estratégico de Implementación de la PGR, que guió los esfuerzos institucionales de cara a 2016. De manera similar, el Informe de Labores de la PGR para 2013 indica que las prioridades de la PGR incluyeron crear la Agencia de Investigación Criminal (AIC) para concentrar tareas de inteligencia e información criminal, investigación y servicios periciales; incrementar los esfuerzos de capacitación; desarrollar un nuevo esquema de despliegue regional y de especialización en el combate de delitos, y reestructurar las unidades administrativas y órganos desconcentrados de la institución.[7]

Dichas prioridades se reflejaron en la repartición del presupuesto al interior de la institución. A partir de 2012, se incrementó la proporción del presupuesto que representaban los servicios de apoyo administrativo al igual que la investigación del delito federal. En específico, a partir de 2011 puede notarse una asignación de recursos significativa a la Policía Federal Ministerial y a la Coordinación General de Servicios Periciales para robustecer los procesos de investigación, inversiones crecientes y sostenidas desde 2009 en recursos materiales y tecnologías de la información, esfuerzos de capacitación y profesionalización, mediante las direcciones generales de Recursos Humanos y Formación Profesional y, finalmente, la creación de la Unidad para la Implementación del Sistema Procesal Penal Acusatorio.

Resultados

La priorización del gasto de la institución en actividades de capacitación, reestructuración institucional y creación de nuevas unidades llevó a resultados positivos a primera vista. Después del periodo máximo de inversión en 2013, el porcentaje de determinación de carpetas creció significativamente hasta superar el 50% entre 2015 y 2018,[8] lo cual nos permitiría conjeturar que la institución fortaleció sus capacidades de investigación. Sin embargo, el análisis de la judicialización de los casos de 2014 a 2018 revela que, si bien se incrementó el porcentaje de determinación, esto fue acompañado de un uso más frecuente del no ejercicio de la acción penal y del archivo temporal.[9] Ello, sobre todo después de que se redujo el presupuesto de la institución después de 2016. En otras palabras, la PGR recurrió, como mecanismo de despresurización, al cierre selectivo de ciertas investigaciones sin criterios claros.

IV ¿Cómo se han invertido para ejecutar la transición de PGR a FGR?

 ¿Qué debe cumplirse?

La reforma constitucional de 2014 pretendió ahondar la transformación del sistema de justicia del país al sentar las bases para la transformación de la entonces PGR en FGR. Ello, con base en un diagnóstico que resaltó la urgencia de blindar a la procuración de justicia de la politización, fortalecer el servicio profesional de carrera y brindar independencia y autonomía al ministerio público.^[10] Con la publicación de la LOFGR en diciembre de 2018 y la designación del primer Fiscal General de la República inició el proceso formal de transición a una fiscalía autónoma.

Uno de los elementos que debe atender la FGR es el diseño de una política criminal y un Plan de Persecución Estratégica que establezca los delitos cuya resolución priorizará la procuración de justicia federal. Así, no sólo se contará con mayores capacidades de investigación, sino que también se destinarán recursos de manera eficiente para atender los delitos de mayor complejidad en cada región del país.

Si bien el PEF de 2019 no incorporó los mandatos de la nueva Ley, el PPEF 2020 sí permite anticipar la distribución de recursos dentro la Fiscalía. Los datos de este análisis muestran una tendencia que asigna menos recursos para la transición a la FGR que para la implementación del sistema penal acusatorio y que, además, se enfoca en mantener estructuras operativas de la PGR.

¿Qué prioridades muestran el PPEF 2020 y el PEF 2020?

El análisis del presupuesto asignado en el PPEF 2020 a la FGR por unidades responsables, destaca que el presupuesto asignado a la Policía Federal Ministerial corresponde al 18.75% del presupuesto proyectado y el de las delegaciones estatales es de 10.46%. Al interior de la FGR se privilegiaron incrementos en términos reales de 137% a los Servicios de apoyo administrativo, mientras que la Solución de controversias en materia penal federal sufrió un decrecimiento de 3.4%, después de su único incremento desde la creación del rubro en 2017. ^[11]

El incremento en los recursos otorgados a la función de Servicios de apoyo administrativo parece destinarse a ejecutar los cambios mandatados en la Ley Orgánica de la FGR. Así, se reemplaza la Oficialía Mayor con la Coordinación de Planeación y Administración, por ejemplo. Pero estas transformaciones se limitan a cambios administrativos y dejan de lado las modificaciones de fondo que requiere la institución. En el caso de la creación de dos áreas clave para la transición a la FGR, se asigna un monto mínimo e idéntico a ambas. De esta manera, se crean las unidades en el papel, sin otorgarles la capacidad para cumplir con sus responsabilidades.[12]

Primero, se contempla únicamente un monto de 1.5 millones de pesos para la creación de una Unidad de Transición,[13] que deberá llevar a cabo un diagnóstico integral de la institución y presentar un Programa de Transición, al igual que el modelo financiero y el presupuesto estimado de los recursos necesarios para implementar los cambios organizacionales y de personal requerido en la FGR para su transformación. Dado el rezago de la organización, la Unidad de Transición resulta crucial ya que estará a cargo, entre otras cosas, de cómo liquidar los casos que sigan en trámite del sistema inquisitorio mixto.

Segundo, se destina el mismo monto de 1.5 millones a la Coordinación de Métodos de Investigación (CMI) y se mantiene una asignación considerable (70.7 millones) a la AIC.[14] El problema es que la CMI es la entidad que reemplaza a la AIC en el nuevo modelo de fiscalía. Así, es la CMI la unidad que debe coordinar y asignar los servicios periciales, la policía de investigación, técnicos y analistas, al igual que crear una Base Nacional de Información Genética y analizar la información delictiva desde una perspectiva de macro-criminalidad. Sin embargo, el Acuerdo A/007/19 frenó la instalación de la CMI y estableció que, en tanto se expida el Reglamento de la Ley Orgánica de la FGR, la AIC, la Policía Federal Ministerial, la Coordinación General de Servicios Periciales, y el Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia seguirán llevando sus funciones previas.[15]

A esto se suma que se previó destinar aproximadamente 9% del presupuesto para 2020 al funcionamiento de las delegaciones estatales de la Fiscalía. Por ello, puede deducirse que la administración actual de la institución tiene la intención de mantener el despliegue territorial de la antigua PGR.[16] Esto juega en contra de un arreglo territorial más flexible, que beneficie la eficiencia en la asignación de recursos para esclarecer los delitos.

El 18 de enero de 2020 vence el plazo para que la FGR presente el Plan Estratégico de la Transición y su Plan de Persecución Penal. La publicación de dichos documentos es esencial para la planeación adecuada de las prioridades de la institución y su forma de cumplirlas. Hoy el plan de persecución penal provisional opera principalmente como estrategia de descongestión, y perpetúa una estructura que antecede a la FGR. Así, se trata de un mecanismo de abatimiento de rezago, en lugar de fungir como guía para la política criminal del país.

Es urgente que la FGR destine los recursos necesarios para las transformaciones que requieren la autonomía e independencia del aparato de procuración de justicia federal. No obstante, la proyección para la distribución del presupuesto de 2020 asigna montos simbólicos a unidades clave de la institución. En efecto, el avance en el desarrollo institucional de la FGR para cumplir de manera plena con la transición se encuentra a 13.2% de la meta. En materia de persecución estratégica, se ha logrado un 9.3% de avance. Otros indicadores tales como el porcentaje de casos judicializados muestran una reducción en la capacidad de la institución entre enero y julio de 2019, al pasar de 10.1% a 8.4%.

Estas tendencias ponen en riesgo la confianza que ha demostrado la ciudadanía en la transformación de la PGR a FGR.^[17] La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2019 revela que el cambio de Procuraduría a Fiscalía provocó un incremento en el porcentaje de la población que confía algo o mucho en la institución, al pasar de 57.3% a 60.9%.[18]

En un país en el que la cifra negra asciende a 93.2%,[19] traicionar la confianza depositada en la FGR llevaría a menos denuncias, debido a que la ciudadanía considera que dicha acción es inútil. Para evitar este escenario, la FGR debe materializar el contenido de la LOFGR, mediante un plan estratégico claro y efectivo, para contar con unidades responsables de acciones claras, con fondos identificables que ejecuten una política de priorización del delito de acuerdo con criterios definidos.

[1] CIDAC, Hallazgos 2014, 2014, p. 71.

[2] En el este análisis se hace referencia el presupuesto ejercido por la FGR/PGR de 2008 a 2017, el pagado para 2018 y el aprobado para 2019 y 2020. Sin embargo, para cálculos relacionados con la distribución del presupuesto al interior de la FGR se utiliza el PPEF 2020 debido a que, al 17 de diciembre de 2019, no se ha publicado una actualización de la distribución pormenorizada del PEF 2020.

[3] PEF 2008-2019, PPEF 2020 y el PEF 2020, disponibles en Transparencia Presupuestaria: https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ .

[4] Términos reales calculados con base en pesos mexicanos de 2013.

[5] En términos reales (pesos mexicanos de 2013), el PEF 2019 asignó 11 mil 568 millones de pesos a la FGR. El PPEF 2020 proyectó una asignación de 13 mil 248 millones (o un incremento de 14.5% con respecto al PEF 2019). En el PEF 2020 se aprobó un presupuesto de 12 mil millones de pesos (o un incremento de 5.1% comparado con el PEF 2019 y un decrecimiento de 8.2% comparado c on el PPEF 2020).

[6] Ello en línea con los ejes esbozados en: Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, Libro Blanco de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal (SETEC) de la Gestión 2013-2016, disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/415291/181031_SETEC_LB_Gestio_n_2013-2016.pdf.

[7] Procuraduría General de la República, Informe de Labores 2012-2013, septiembre de 2013, disponible en: https://issuu.com/procuraduriageneraldelarepublica/docs/informe_de_labores_pgr_2013.

[8] Con excepción en 2016. Respuestas a solicitudes de información realizadas por México Evalúa en México Evalúa, Hallazgos 2018, agosto de 2018, p. 102, disponible en: https://www.mexicoevalua.org/2019/08/07/hallazgos-2018-seguimiento-evaluacion-del-sistema-justicia-penal-en-mexico/.

[9] México Evalúa, Hallazgos 2018, agosto de 2018, p. 102, disponible en: https://www.mexicoevalua.org/2019/08/07/hallazgos-2018-seguimiento-evaluacion-del-sistema-justicia-penal-en-mexico/; y México Evalúa, De PGR a FGR: Lineamientos hacia la transición, marzo de 2019, p. 8, disponible en: https://www.mexicoevalua.org/2019/03/14/pgr-a-fgr-lineamientos-hacia-la-transicion/.

^[10] México Evalúa, De PGR a FGR: Lineamientos hacia la transición, marzo de 2019, p. 13, disponible en: https://www.mexicoevalua.org/2019/03/14/pgr-a-fgr-lineamientos-hacia-la-transicion/.

^[11] PEF 2015-2019, PPEF 2020 y el PEF 2020, disponibles en Transparencia Presupuestaria: https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ ; y México Evalúa, De PGR a FGR: Observatorio de la transición 2019, octubre de 2019, p. 39, disponible en: https://www.mexicoevalua.org/pgr-a-fgr-observatorio-la-transicion-2019/.

[12] México Evalúa, De PGR a FGR: Observatorio de la transición 2019, octubre de 2019, p. 43, disponible en: https://www.mexicoevalua.org/pgr-a-fgr-observatorio-la-transicion-2019/.

[13] Ibid.

[14] Ibid.

[15] Fiscalía General de la Repúblcia, Acerdo A/007/19, Diario Oficial de la Federación, 7 de marzo de 2019, disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5552123&fecha=07/03/2019.

[16] En efecto, el pilotaje de un nuevo modelo de investigación en los estados de Baja California, Ciudad de México, Campeche e Hidalgo destacó por su cercanía con el modelo de la PGR debido a que operaba sobre las mismas estructuras que la antigua institución. Ver México Evalúa, De PGR a FGR: Observatorio de la transición 2019, octubre de 2019, pp. 38-40, disponible en: https://www.mexicoevalua.org/pgr-a-fgr-observatorio-la-transicion-2019/.

^[17] México Evalúa, De PGR a FGR: Observatorio de la transición 2019, octubre de 2019, pp. 44-45, disponible en: https://www.mexicoevalua.org/pgr-a-fgr-observatorio-la-transicion-2019/.

[18] Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2019, septiembre de 2019, disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/envipe/2019/doc/envipe2019_presentacion_nacional.pdf.

[19] Ibid.