Ritual de lo habitual: el PND y la seguridad
Nos dimos a la muy incierta tarea de sacarle utilidad al Plan Nacional de Desarrollo. ¿Puede este documento revelar las verdaderas intenciones de la actual administración en su política de seguridad?
David Ramírez-de-Garay (@DavidRdeG) | Animal Político
¿Se ha preguntado alguna vez, estimado lector, para qué nos sirve el Plan Nacional de Desarrollo? Ese documento-ritual que todas las administraciones tienen que “practicar” al inicio de su sexenio.
Desde mi perspectiva, algo se puede rescatar de la lectura del PND. Puede ser útil para conocer la manera en que la administración entrante define sus retos y la forma en que los atenderá. Pero, ¿esto no estaba claro en los planes de gobierno que cada candidato presenta? Sí, pero de una forma diferente. Quizá uno de los valores agregados del PND sea que, al elaborarse después de la toma de posesión –y tomar distancia de la palestra electoral–, ofrece una perspectiva ponderada producto de la visión que se tiene desde los entresijos de la burocracia federal. Propongo una vuelta de tuerca más: comparemos los PND de las tres administraciones más recientes.
Para este ejercicio, tomé los documentos del sexenio de Felipe Calderón y de Enrique Peña y el que recientemente presentó la administración de AMLO, texto en proceso de revisión y aprobación por parte del Congreso. Seleccioné únicamente los apartados destinados al tema de seguridad, sin incluir los anexos. Con esto, comparé los elementos que cada documento resalta sobre el tema de seguridad. En específico me enfoqué en los diagnósticos y los ejes que estructuran la acción gubernamental en el tema.
Como apoyo para diferenciar los conceptos de cada documento, elaboré una visualización conocida como nube de palabras. En ella, las palabras con más menciones obtienen un tamaño proporcional al número de veces que aparecen en el texto. Para enfocarnos en los conceptos relevantes sólo generé las frecuencias para verbos, sustantivos y adjetivos. Se removió la palabra seguridad para observar de manera más clara los conceptos más usados.
Calderón: la primera oda al Ejército
Empezaré de atrás para adelante. El PND de Felipe Calderón incluyó cinco ejes y el primero de ellos era el de Estado de Derecho y seguridad. Este primer eje se dividió en tres secciones (Estado de derecho, seguridad nacional y seguridad) en donde se ubicaban un total de trece puntos.[1]
Cada una de las secciones incluye un diagnóstico que abre camino a los puntos específicos. Los diagnósticos ponen el acento en la impunidad, la corrupción, el narcotráfico, los flujos fronterizos y su vínculo con la criminalidad transnacional y la falta de coordinación institucional como los grandes problemas a atender.
La forma en que se plantea responder a esta problemática pone el acento en el respeto a la ley y apela a la legitimidad del Ejército, al que menciona como un instrumento para atender al narcotráfico y a otros fenómenos criminales (tráfico de personas y armas). De igual forma, aparecen otros elementos que fueron distintivos en el sexenio de Calderón como: la creación de más policías y el uso de tecnología.
Peña: el invento de la seguridad interior
El PND que presentó Peña se manejó por metas y ejes transversales. Para la agenda de seguridad la meta se llamó México en Paz y estaba ajustada a los ejes transversales de: democratizar la productividad, gobierno cercano y moderno y perspectiva de género. En este documento, un diagnóstico general antecede al plan de acción, a los objetivos, estrategias y líneas de acción que se presentan más adelante en una sección aparte[2].
El diagnóstico se desarrolla en los siguientes puntos: gobernabilidad democrática, federalismo articulado, seguridad nacional, defensa exterior y seguridad interior, seguridad pública, sistema de justicia penal, derechos humanos, protección civil y prevención de desastres, rendición de cuentas y combate a la corrupción.
A lo largo del diagnóstico, comienzan a aparecer ideas y conceptos que ya estaban presentes en el sexenio anterior. Un claro ejemplo es el tema de la gobernanza a través de ampliar los espacios de participación y la transparencia en la toma de decisiones, la urgencia de mejora los sistemas de coordinación entre los integrantes de la Federación, el impulso y fortalecimiento de la implementación del Nuevo Sistema Penal Acusatorio; y la insistencia en generar programas preventivos.
Lo que resulta interesante es la forma en que se valora la situación de seguridad vinculada muy claramente con la seguridad nacional y con el concepto de seguridad interior. Aunque en el PND de Calderón la distancia entre seguridad pública y seguridad nacional se acortó, el de Peña los fusiona en el concepto de seguridad interior y hace de las Fuerzas Armadas el principal actor ante los problemas de inseguridad. De hecho, se postula una reformulación de los sistemas educativos del Ejército ya que “requieren de una orientación balanceada en torno a la defensa nacional, seguridad interior y misiones de carácter social que respondan a las necesidades actuales del país”. (PND, 2013: 15).
AMLO: documento de proclama
El Programa Nacional de Desarrollo presentado por la administración de López Obrador tiene una estructura distinta a la empleada por sus antecesores. En esta ocasión no se destinó una sección especial para el tema de seguridad. Por el contrario, el apartado de seguridad es un subtema de la sección de política y gobierno[3].
Todo lo concerniente a la visión de seguridad que tiene la actual administración está contenido en el subtema “cambio de paradigma en seguridad”, que contiene 13 objetivos precedidos de un diagnóstico que sólo ocupa un párrafo. Identifica como principales problemas a dos sexenios de populismo penal; del “empleo de las Fuerzas Armadas en su configuración de cuerpos de combate”; de la omisión de “la profesionalización de las corporaciones policiales” y de la entrega “del manejo de la seguridad a autoridades extranjeras”. (PND, 2019: 18)
La forma de presentar los objetivos prioritarios también toma distancia del estilo empleado en los documentos previos. Cada objetivo se lee más como una postura política y no como un planteamiento del problema del cual se extrae un objetivo que se quiere alcanzar por medio de la política pública.
Más allá de lo enunciativo, también se encuentran algunas diferencias sustantivas. La primera de ellas es la ausencia del término gobernanza y de cualquier mención sobre el Nuevo Sistema Penal Acusatorio en todo el documento. Pero el punto más interesante a resaltar es la vinculación entre programas sociales y combate a la inseguridad. A pesar de que está muy lejos de ser explicado a detalle, el énfasis en dotar a la población de empleo, educación, salud y bienestar marca una clara diferencia con las visiones de otros documentos. Éste es uno de los pocos puntos donde se mencionan programas específicos y se incluyó toda la batería de programas sociales y de desarrollo que tiene pensado el gobierno para este sexenio.
El principal problema es que no se incluyó una explicación sobre cómo los programas ayudarán a reducir la inseguridad. En específico, es particularmente difícil para el lector imaginarse cómo programas como Crédito Ganadero a la Palabra, […] Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, […], de Infraestructura Carretera, Zona Libre de la Frontera Norte, Tren Maya, Corredor Multimodal Interoceánico y Aeropuerto Felipe Ángeles en Santa Lucía (PND, 2018: 19) puedan influir en la reducción de la inseguridad.
Otra diferencia conceptual relevante, pero también necesitada de detalles, es el acento en la reformulación del combate a las drogas, mediante los procesos de legalización y su atención como un problema de salud.
Lo siguiente puede parecer contraintuitivo, pero este PND tiene varios puntos en común con los anteriores. Curiosamente, el más evidente es el que vincula seguridad nacional, Ejército y seguridad pública. De manera casi telegráfica, se esboza un plan donde se vuelve a vincular seguridad nacional con seguridad pública, mediante la aparición del concepto de seguridad interior, el aprecio por la investidura militar y su trabajo, así como la reformulación de las labores del Ejército. El quid de este tema está en la formación de la Guardia Nacional, con la incorporación de elementos castrenses para convertirse en un nuevo cuerpo policial –con formación y estructura militar– de alcance nacional.
Con esta sencilla comparación entre los documentos que establecen el camino que seguirá la administración pública podemos darnos cuenta que no es fácil encontrar grandes diferencias entre los conceptos empleados. Hemos visto que los diagnósticos son muy similares en los factores que resaltan y los problemas que identifican. Por ejemplo, todas las valoraciones dejan de lado la criminalidad del fuero común y se concentran casi exclusivamente en la criminalidad derivada del narcotráfico y en otros delitos de alto impacto. Esto a pesar de que más del 90% de la incidencia pertenece al fuero común.
Algo muy parecido pasa con las estrategias seleccionadas para atender los problemas, poca innovación y mucha repetición. Los tres documentos tienen un común denominador muy evidente: una oda al Ejército como antesala para proponer su involucramiento en labores de seguridad pública. Es cierto, hay matices y éstos importan, pero variaciones en las tonalidades no alteran la forma final: la militarización de la seguridad pública.
Aunque las repeticiones no fueran lo común y cada nuevo PND planteara una visión distinta, el principal problema es que los PND terminan siendo un testimonial más del fracaso de la implementación de la política pública en México. A toro pasado, los PND de los sexenios anteriores se encuentran reprobados; sólo basta ver las tendencias de los indicadores de inseguridad. ¿El PND de la 4T tendrá el mismo destino? Si el actual gobierno no se toma en serio el reto de la implementación y presenta más detalles sobre el mecanismo de cambio necesario para cumplir con los objetivos, en menos de seis años estaremos hablando nuevamente de lo que nos quedó a deber el PND.
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[1] DOF-Diario Oficial de la Federación. «Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012» https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/compila/pnd/PND_2007-2012_31may07.doc
[2] DOF-Diario Oficial de la Federación. «Plan Nacional de Desarrollo 2003-2018» https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/compila/pnd/PND_2013-2018_20may13.doc
[3] https://lopezobrador.org.mx/2019/05/01/plan-nacional-de-desarrollo-2019-2024/
