Reforma judicial: los estados también importan

Por Laurence Pantin (@lpantin) y Alejandra Quezada (@quezada_as) | Proceso

Después de meses de emergencia sanitaria marcados por la baja actividad legislativa, parece que los senadores están a punto de regresar a sus labores con muchas ansias de aprobar la tan esperada “reforma judicial”.

El evento organizado el pasado 18 de agosto por Ricardo Monreal, presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado, se tituló elocuentemente Primer Encuentro Nacional Digital: Desafíos de la Justicia Mexicana. Allí se dieron algunas pistas de por dónde podría ir esta reforma, pues, en términos generales, los representantes de los partidos de la mayoría[1] expresaron su respaldo a la iniciativa redactada por la presidencia de la Suprema Corte y presentada formalmente ante el Senado por el Ejecutivo federal el pasado 20 de febrero, y subrayaron la necesidad de impulsar la justicia digital.

Por otra parte, el ministro Arturo Zaldívar, presidente de la Suprema Corte, anunció que los grupos parlamentarios acordaron separar la discusión de esta reforma de la revisión de las iniciativas en materia de justicia penal que presentará próximamente el fiscal general de la República, y del debate en materia de justicia local.

Fue la justicia local el tema que, llamativamente, casi no se abordó en el evento organizado por el mismo senador Monreal el 21 octubre del año pasado, que dio el banderazo oficial a la discusión de la reforma judicial. De hecho, ni siquiera fueron invitados representantes de poderes judiciales locales.

Rutas locales para la reforma

En el “primer encuentro nacional digital” el gesto político pareció variar: el presidente del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México y presidente de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos (Conatrib), Rafael Guerra Álvarez, sí participó, y lo hizo para subrayar la importancia de que se apruebe el Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares y que éste permita el desarrollo de la justicia digital, tomando en cuenta la experiencia de los juzgadores. El magistrado también respaldó el llamado de la secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, quien pidió a los senadores retomar una iniciativa que un grupo de legisladores de Morena —liderado por ella misma cuando pertenecía a la Cámara Alta— presentó el 13 de septiembre de 2018 para fortalecer los poderes judiciales locales, a través de una reforma a la fracción III del artículo 116 de la Constitución federal. Esta propuesta prevé armonizar el proceso de nombramiento de los magistrados estatales[2], pero sobre todo busca que el presupuesto anual de cada poder judicial estatal no pueda ser menor al 2% del presupuesto general de su entidad federativa, lo cual sería una garantía a la autonomía presupuestal necesaria en los poderes judiciales locales, ya que permitiría evitar potenciales presiones por parte de los poderes Ejecutivo y Legislativo a la hora de aprobar su presupuesto.

Parece entonces que existe, por fin, un acuerdo político para incluir la justicia estatal dentro de los temas a debatir por el Congreso de la Unión. Pero no es que los poderes locales se hayan mantenido del todo al margen de un proceso de transformación. Es importante recordar que, desde el inicio del sexenio, en varios estados se han discutido y a veces adoptado reformas que modifican, en mayor o menor medida, algunos aspectos relativos a la estructura o funcionamiento del Poder Judicial local o el nombramiento de algunos de sus funcionarios[3].

En cinco estados, las reformas aprobadas son de gran alcance. Vale la pena repasarlas para ver si apuntan en verdad hacia en el fortalecimiento de los poderes judiciales locales.

1. Chihuahua

El pasado 20 de diciembre se aprobó una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial en el estado, y las modificaciones parecen ir en la dirección correcta. Si bien la anterior preveía que el presupuesto del Poder Judicial no podía ser inferior al del año anterior, la nueva establece, además, que éste tendrá que ser equivalente a por lo menos el 2% del presupuesto estatal. Esto va en línea con la propuesta de Sánchez Cordero.

Otra novedad de esta ley es que se fortalecen las medidas para evitar el nepotismo. En la ley anterior ya se preveía que no se podía nombrar como magistrado a un familiar de otro magistrado y que familiares de magistrados, consejeros y jueces no podían ser funcionarios administrativos del Poder Judicial. En la nueva ley, adicionalmente a estos controles, se agrega que queda prohibida la contratación, en cualquier cargo del Poder Judicial, de familiares de magistrados, jueces, consejeros de la judicatura y titulares de órganos administrativos.

Por otra parte, se consolida la carrera judicial, pues mientras la ley orgánica anterior preveía concursos de oposición solamente para jueces y magistrados, la nueva instaura concursos de oposición para todos los niveles de esta carrera[4]. Finalmente, al lado de la carrera judicial, la nueva ley establece un sistema de carrera administrativa que va desde los cargos de personal operativo, auxiliar administrativo y personal especializado, hasta el de director, y prevé que el ingreso a esta carrera se realice en los primeros tres puestos y mediante un examen de aptitud, previa convocatoria en la que por lo menos el 25% de los aspirantes deberán ser externos al Poder Judicial[5]. Estas disposiciones apuestan claramente por la profesionalización de los funcionarios judiciales.

Pero Chihuahua es la excepción. En Baja California, Jalisco, Chiapas y la Ciudad de México, las reformas no van en ese sentido.

2. Baja California

Como ya lo comentamos en este mismo espacio, el último día del mes de julio el Congreso local aprobó una reforma a la Constitución del estado que no parece respetar los principios constitucionales, en particular el de la independencia judicial. Entre los cambios más radicales se establece que los magistrados —que hasta antes de la reforma eran parte de la carrera judicial y, por consiguiente, participaban en concurso de oposición— serán designados por el Congreso local con base en ternas propuestas por el gobernador.

Lejos de fortalecer los controles para elegir a los mejores integrantes, esta reforma deja a merced del poder político la designación de los puestos que, además de tener la última palabra en las decisiones jurisdiccionales, asumirán la dirección del gobierno del Poder Judicial. En efecto, otro cambio incluido en esta reforma consiste en desaparecer el Consejo de la Judicatura y regresarle sus atribuciones al Pleno del Tribunal Superior de Justicia, que las ejercerá con el apoyo de una Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina. Con ello, se termina por concretar la captura política del Poder Judicial y el resquebrajamiento de su independencia, tanto externa como interna.

3. Jalisco

En esta entidad las reformas a la Constitución y a la Ley Orgánica del Poder Judicial instauran mayores controles sobre los jueces y magistrados. Primero, establecen un sofisticado sistema de evaluación de control de confianza, que incluye un análisis de su evolución patrimonial y exámenes (médicos, psicométricos y psicológicos, poligráficos y toxicológicos) que los juzgadores tienen que aprobar cada cuatro años. Adicionalmente, prevén la obligación para los jueces de reelegirse dos veces para obtener la inamovibilidad, en lugar de una sola vez, según la norma anterior. Si bien estas medidas se justifican por la voluntad de combatir la corrupción en el Poder Judicial local, conllevan una posible amenaza a su independencia. Lo mismo con la decisión de eliminar el haber de retiro de los magistrados y reducir el de jueces, medidas que, si bien responden a la necesidad de austeridad, pueden menoscabar la independencia judicial[6].

El proceso de nombramiento del resto de los funcionarios judiciales se mantiene intacto, pues sigue dependiendo de las decisiones de los jueces y magistrados y no de concursos de oposición, pero sí se modificó el proceso de nombramiento de los magistrados. Ahora se realiza con base en una convocatoria pública abierta a la sociedad en general, e incluye evaluaciones de control de confianza y la realización de un examen teórico-práctico, para el cual el Congreso debe solicitar el apoyo de instituciones académicas y que contará con observadores ciudadanos. Sin embargo, la decisión final de la designación sigue recayendo en el Congreso, por lo que el nombramiento no deja de tener un fuerte componente político, que podría amenazar la independencia del poder judicial.

La experiencia muestra que, aun con convocatorias públicas, controles sofisticados y complejos —incluyendo un examen de conocimientos y comparecencias—, dejar que la decisión esté en manos de un poder político puede echar por la borda todos esos avances, ya que, de por sí, son insuficientes para frenar la arbitrariedad y la intervención política en la designación de los integrantes del Poder Judicial jalisciense. La muy controvertida  elección de algunos de sus consejeros muy bien podría repetirse en el caso de magistrados[7].

En realidad, estas reformas debilitan notablemente al Consejo de la Judicatura, al restarle parte de sus atribuciones de vigilancia y al no confiar en él para organizar un examen de aptitud para los magistrados —como sucede en el Estado de México, por ejemplo—. Quizás esta decisión se debía a que el Consejo de la Judicatura local no había logrado generar confianza en sus procesos; si es así, llama la atención que la reforma no hubiera buscado fortalecer los mecanismos de selección de los consejeros, lo cual sería deseable para evitar procesos cuestionados, como el que acaba de darse.

También es de notarse que el proceso de nombramiento del resto de los funcionarios judiciales se mantiene intacto, pues sigue dependiendo de las decisiones de los jueces y magistrados y no de concursos de oposición.

4. Chiapas

En este estado, la reforma constitucional menciona que busca fortalecer la carrera judicial. Sin embargo, mientras que antes la Constitución preveía que cualquier cargo de funcionario judicial o juez se ocuparía mediante concursos de oposición abiertos, ahora solamente establece que en la ley “se determinarán los procesos y formalidades que correspondan para ocupar” esas plazas, lo cual deja la posibilidad de que ya no sea mediante concursos de oposición.

También se modifica la conformación del Consejo de la Judicatura, pues sus cinco integrantes deben ser jueces o magistrados —en activo o retirados—, cuando antes tres de ellos podían ser externos al Poder Judicial, lo cual presentaba la ventaja de evitar la endogamia y fomentaba la transparencia y rendición de cuentas.

Adicionalmente, si bien el proceso de selección de los magistrados no se modificó, pues sigue dependiendo de los poderes políticos, se observa que se relajaron las condiciones para los candidatos a magistrado o consejero. Ahora, solamente se prohíbe que sean designadas personas que fueron titulares de una Secretaría de Estado, de la Fiscalía General del Estado o de una Diputación Federal en el año anterior al día de su nombramiento. Anteriormente, esta lista de cargos también incluía los de senador, diputado local y presidente municipal.

5. Ciudad de México

Las modificaciones a la Constitución y a la Ley Orgánica del Poder Judicial, que se realizaron para acatar las resoluciones de la Suprema Corte relativas a distintas acciones de inconstitucionalidad, representan un retroceso en términos de gobierno judicial. Originalmente, la Constitución establecía un modelo único en el país, en el que el presidente del Tribunal Superior de Justicia no podía presidir el Consejo de la Judicatura y donde los consejeros eran nombrados por un Consejo Judicial Ciudadano, lo cual pudo haber permitido una mayor independencia, pues las decisiones administrativas no deben ser influenciadas por consideraciones jurisdiccionales. La reforma regresa a un patrón muy común en todos los estados del país: el presidente del Tribunal Superior de Justicia preside el Consejo de la Judicatura, tres de los consejeros son jueces y magistrados designados por el pleno del Tribunal Superior de Justicia, dos son electos por el Legislativo y uno nombrado por el Ejecutivo.

El contenido de un debate urgente

En otros estados, las reformas tocan aspectos muy circunscritos a los poderes judiciales: la modificación del número de magistrados y la obligación de grabar y transmitir en vivo las sesiones públicas del Tribunal Superior de Justicia en Coahuila; la obligación de aplicar medidas de austeridad y la prohibición para dos o más familiares de ser magistrados en Oaxaca; o la creación de la figura de magistrado comisionado para representar al presidente del Tribunal y coordinar su agenda en Tabasco.

En el Estado de México se reformaron aspectos muy puntuales relativos a la integración del Consejo de la Judicatura —permitiendo que el Poder Judicial designara a un integrante más mientras que el Legislativo renunciaba a nombrarlo— y al concurso de oposición para la designación de magistrados —que generó un conflicto entre los legisladores y el Poder Judicial—. Sin embargo, también surgieron otras propuestas que todavía no han sido aprobadas pero podrían tener consecuencias más trascendentes. Una propone reformar el mecanismo de designación del director de la Escuela Judicial para permitir que sea ratificado por el Congreso, lo cual podría poner en riesgo la imparcialidad de los concursos de oposición a cargo de la institución. Otra, que todavía no se presenta formalmente, sugiere separar la presidencia del Tribunal de la del Consejo, medida que podría ser favorable a la independencia judicial, como ya mencionamos.

Como este breve repaso permite observar, el impulso para reformar al Poder Judicial no solamente existe a nivel federal, sino que se han aprobado y se están discutiendo reformas a los poderes judiciales locales. Desafortunadamente, en la mayoría de los casos éstas no se centran en reforzar el gobierno judicial o consolidar los procesos de selección de los funcionarios judiciales, sino que a menudo implican riesgos para la independencia judicial. Esto confirma la necesidad de fomentar un debate serio, sustentado en diagnósticos basados en evidencia en torno a la justicia local y respetuoso del federalismo judicial.

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[1] No así el grupo parlamentario del PAN, representado por Damián Zepeda, quien se pronunció a favor de una reforma más ambiciosa que implicaría modificar, entre otros aspectos, los procesos de nombramiento de los Consejeros de la Judicatura Federal y Ministros de la Suprema Corte, lo que el propio ministro Zaldívar ha rechazado. El representante de MC, Dante Delgado, también emitió reservas.

[2] La propuesta prevé que los candidatos a magistrados locales tengan que someterse a un concurso de oposición a partir del cual el Consejo de la Judicatura propondrá una terna al congreso que realizará la designación. Esta propuesta es positiva, ya que, en 24 estados, el proceso de nombramiento de los magistrados depende del Ejecutivo y no prevé convocatoria ni concurso de oposición. Sin embargo, quizás tendría que ser ajustada para no provocar un retroceso en algunas entidades, como el Estado de México, donde la designación de los magistrados ya se realiza con base en un concurso de oposición cuyo ganador debe ser ratificado por el Congreso local (sin que éste pueda escoger entre una terna). 

[3] Para este ejercicio, revisamos las reformas a la Constitución y a la Ley Orgánica del Poder Judicial en los 32 estados. No se reportan aquí las reformas que se realizaron para integrar las disposiciones relativas a la reforma de la justicia laboral o para promover la paridad de género.

[4] Con la reforma, los concursos para jueces y magistrados dan derecho al puesto y son abiertos —es decir, que no hace falta ser parte de la carrera judicial para poder competir por estos cargos—. Para los demás niveles, los concursos dan la posibilidad de integrar una lista de la cual los titulares de los órganos jurisdiccionales, cuando se libere una vacante, escogen a su personal, respetando los resultados del concurso, pues tienen que elegir entre los dos primeros de la lista. Para los tres niveles más bajos, tiene que haber un concurso abierto por dos cerrados, mientras que para las demás categorías los concursos son cerrados.

[5] Esta Ley también establece que las personas encargadas de la investigación y sustentación de los procedimientos de responsabilidades administrativas son parte de la carrera administrativa y que la separación de esta personal “sólo se podrá realizar de manera justificada por el Pleno del Consejo de la Judicatura” con el fin de preservar la objetividad e independencia de sus actuaciones.

[6] Se considera que otorgar un haber de retiro a los juzgadores evita que éstos favorezcan a algunos intereses en espera de obtener un empleo vinculado con estos intereses después de dejar su cargo, por ejemplo.

[7] Lo anterior ya tuvo su primer impacto negativo en la independencia judicial, ya que la nueva integración del Consejo de la Judicatura local realizó una rotación sorpresiva de 67 jueces, cuya celebración por parte del gobernador plantea cuestionamientos sobre sus motivaciones. Sobre todo, el Consejo designó a dos nuevos jueces -por lo menos uno con vínculos políticos, que renunció al día siguiente– de una lista de reserva conformada en 2015 con irregularidades, según reconoció el mismo presidente de Poder Judicial.