Reforma energética 2025: avances, riesgos y la ruta pendiente
- Los riesgos del paquete de iniciativas para la Regulación y Reforma del Sector Energético y las Empresas Públicas del Estado, presentadas por el Ejecutivo Federal a la Cámara de Senadores el 5 de febrero de 2025 y votadas el 26 de febrero por el Senado, México Evalúa podrían ser mitigados si se revisa a fondo la reforma antes de su votación en la Cámara de Diputados.
- El proyecto abre oportunidades para la participación privada: exenta de permisos a inversiones en generación de hasta 700 kW, permitiendo a pequeñas empresas y hogares producir su propia electricidad. Además, facilita permisos para plantas de autoconsumo de hasta 20 MW, ideales para parques industriales y medianas empresas. También fomenta proyectos mixtos con al menos 54% de participación estatal. Las grandes empresas seguirán operando en el Mercado Eléctrico Mayorista.
- México sigue dependiendo de los combustibles fósiles para generar aproximadamente el 79% de la electricidad que necesita. Esto implica riesgos financieros y ambientales relacionados con las fluctuaciones internacionales de los precios del petróleo y gas.
- Además, detectamos posible inconstitucionalidad en la no aplicabilidad de los secretos bancario, comercial y fiscal para los permisionarios del sector hidrocarburos, así como riesgos en el dictamen de la SHCP de no impacto presupuestal de estas reformas.
El 5 de febrero de 2025 se cumplió un año desde que el entonces presidente Andrés Manuel López Obrador presentó su iniciativa de reforma constitucional en materia energética. En esa fecha simbólica, el Ejecutivo Federal envió al Senado de la República un paquete de iniciativas cuyo propósito es armonizar el marco jurídico que dará vida a esa reforma, que se promulgó en octubre pasado, al inicio del presente sexenio.
El paquete legislativo, ya votado en el Senado, se compone de las siguientes ocho leyes nuevas:
- Ley del Sector Eléctrico
- Ley del Sector de Hidrocarburos
- Ley de la Empresa Pública del Estado, Comisión Federal de Electricidad
- Ley de la Empresa Pública del Estado, Petróleos Mexicanos
- Ley de Planeación y Transición Energética
- Ley de la Comisión Nacional de Energía
- Ley de Biocombustibles
- Ley de Geotermia
Además, se proponen modificaciones en tres leyes vigentes:
- Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos
- Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo
- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Desde México Evalúa observamos que este conjunto de propuestas trasciende la simple armonización normativa. En realidad, busca redefinir al sector energético mexicano bajo una estructura y dinámica que, para alcanzar los objetivos antes mencionados, prioriza el control estatal.
Aún cuando las iniciativas propuestas por la presidenta Sheinbaum todavía están pendientes de ser votadas en la Cámara de Diputados, por el comportamiento que han mostrado los legisladores del bloque Morena-PT-Verde en votaciones anteriores, es altamente probable que el dictamen a votar no sufra cambios sustantivos. No obstante, desde la óptica ciudadana, consideramos importante puntualizar aquéllos aspectos que podrían vulnerar derechos o poner en riesgo la inviabilidad de ciertos programas por la falta de un análisis detallado del impacto presupuestal.
Estado actual del sector energía en México
De cara al futuro, nuestro país enfrenta desafíos energéticos importantes. A pesar de los esfuerzos por diversificar la matriz energética, México sigue dependiendo en gran medida de los combustibles fósiles, que representan aproximadamente el 79% de la generación eléctrica.
En posibles entornos internacionales de precios bajos del petróleo y gas —el objetivo de la política energética que persigue el presidente de los Estados Unidos, Donald Trump—, esta dependencia alteraría estructuras de costos del sector energético mexicano. Esto debido a las posibles fluctuaciones internacionales de los precios y la rentabilidad de proyectos fósiles contra renovables. El resultado previsible sería que la transición hacia fuentes menos contaminantes en la industria mexicana quede limitada. Recordemos que más del 60% del gas natural consumido en México se importa desde Estados Unidos, lo que genera una vulnerabilidad adicional ante posibles tensiones comerciales.
En el sector eléctrico, la meta comprometida internacionalmente de alcanzar un 35% de energía limpia para 2024 no se cumplió. Ello aleja al país —todavía más— del objetivo firmado por México de alcanzar un 50% para 2030. A estos retos se suma el impacto del cambio climático, la crisis hídrica —41.8% del territorio nacional sufre sequía—, y la dificultad de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) para responder a los consumidores con suministro de calidad y asequible. Al cierre de 2024, la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco) registró 7,837 quejas contra la CFE. Así, es ya la empresa con más reclamaciones de usuarios mexicanos principalmente por cobros excesivos, retrasos en pago de bonificaciones y apagones. Según datos de 2022, del total de quejas presentadas, el 31% fueron conciliadas, y solo en 508 casos se logró establecer alguna compensación a favor de los consumidores, esto representa una tasa del 5% de éxito a favor del consumidor.
Lo anterior es relevante en el contexto del paquete de reformas propuesto por la presidenta Sheinbaum, que busca simultáneamente fortalecer a las empresas estatales, impulsar el crecimiento de las energías renovables y permitir de manera acotada la participación del sector privado, al tiempo que mantiene el objetivo del sexenio anterior de garantizar la autosuficiencia energética de México.
Aspectos Positivos del paquete de reformas
La política energética de la presidenta Claudia Sheinbaum busca aumentar la participación de energías renovables en la matriz energética. Para ello, ha comunicado su plan de invertir 23,400 millones de dólares en infraestructura a lo largo de su gestión. De ellos, 12,300 millones se destinan a la producción de electricidad y 11,100 millones a mejorar las redes de transmisión y distribución. Esto significa que el Estado estaría invirtiendo 3,900 millones de dólares anuales. Sin embargo, de acuerdo con la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), la cifra apenas cubre el 18% de la inversión anual que requiere el sistema en escenarios de mayor dinamismo de inversión directa. Por lo anterior, es comprensible que el paquete de iniciativas presentado busque un modelo que abra oportunidades a la inversión privada y a las asociaciones público privadas vía “proyectos mixtos”.
En este sentido, celebramos el impulso de la iniciativa a la inversión en generación distribuida, permitiendo a empresas y hogares generar su propia electricidad a pequeña escala, con proyectos de hasta 0.7 MW libres de autorizaciones. Además, propone fortalecer el abasto aislado hasta 20 MW para sectores industriales con tramitología expedita. Para las empresas grandes, la ley propuesta mantiene la existencia del Mercado Eléctrico Mayorista, cuyo desempeño dependerá de la normatividad que se desprenda una vez promulgada la reforma. Por último, la apertura a la celebración de contratos mixtos, donde las empresas públicas mantengan una participación mínima del 54% plantea oportunidades para el sector privado.
En cuanto a la atención a los consumidores de la CFE, la propuesta le da atribución al nuevo regulador, la Comisión Nacional de Energía (CNE), de coordinar con la Profeco (para atender las quejas de usuarios del Suministro Básico, según la Ley Federal de Protección al Consumidor), y de solucionador directo de los reclamos que no proceden ante Profeco o en los que dicha institución no pueda intervenir como árbitro. Esta medida es necesaria para elevar la tasa de efectividad en la resolución de inconformidades de los clientes de la CFE.
Finalmente, es positivo que se mantenga el Fondo Universal de Servicio Eléctrico. Se trata del fideicomiso que atiende la electrificación de zonas urbanas y rurales en situación de marginalización, y cuyo financiamiento no depende del Presupuesto de Egresos Federal. La propuesta, bajo el concepto de justicia energética, plantea ajustar las reglas de operación para suministrar dispositivos ahorradores de energía en los hogares en situación de pobreza.
Por otro lado, en materia de electromovilidad, el paquete de iniciativas incluye aspectos regulatorios para impulsar una transición eficiente hacia el uso de vehículos eléctricos en el país tanto públicos como privados, lo cual es de celebrarse.
De aprobarse dicha ley por la Cámara de Diputados, se dibujaría un sistema de información mucho más estructurado y robusto que el que actualmente opera la Secretaría de Energía (Sener). Esto abriría espacio a la esperanza de que se abran más oportunidades a la transparencia para poder planificar y crear escenarios para lograr la transición energética según lo dispuesto en el esquema de toma de decisiones a cargo del Ejecutivo Federal.
Una nueva visión sobre la rectoría del Estado
La exposición de motivos del paquete presentado, argumenta la necesidad de revertir la reforma de 2013 —cuyo propósito era modernizar al sector energético mediante la competencia y la inversión privada— al señalar que su marco jurídico permitió que los recursos energéticos nacionales fueran utilizados como “herramientas de especulación privada”. Sin evidencia clara que respalde esta afirmación, lo que sí se observa con certeza es la preocupación por la reducción de la participación de la CFE en la generación eléctrica. La empresa pública del estado pasó de tener un 54% en 2017 a un 38% en 2021, lo cual, a juicio del Ejecutivo Federal es nocivo para el sistema, y por ello justificó el cambio a nivel constitucional para establecer el concepto de “prevalencia” y darle forma y significado en las leyes secundarias.
Así, esta reforma va más allá de los discursos políticos e implica sistémicamente una interpretación del papel rector del Estado desde una perspectiva más centralizada de la toma de decisiones. Así, según la iniciativa, el Ejecutivo Federal ejercería su rol de rectoría de tres maneras: 1) a través de la garantía de la prevalencia en los mercados de la participación de las empresas estatales; 2) la toma de decisiones unilateral desde la Federación respecto de la planeación vinculante y la transición energética; y 3) un ejercicio más enfático de su labor de supervisión y verificación para el cumplimiento de la normatividad.
La participación del Estado: entre el “no” monopolio y el conflicto de interés
El diseño propuesto en el paquete de iniciativas institucionaliza un modelo energético en el que la competencia económica se reduce a la participación de actores privados dentro de un sistema dominado por empresas estatales. Según el artículo 4 de las respectivas propuestas de leyes para la CFE y para Petróleos Mexicanos (Pemex), estas compañías del Estado no serán consideradas monopolios, aun cuando puedan operar con una posición dominante en el mercado y actuar indebidamente en términos anticompetitivos. En consecuencia, inhabilitar la posibilidad legal de combatirlas por medio del derecho de la competencia tradicional, anula la posibilidad de que por medio de contrapesos se frenen los impulsos que un monopolista puede llegar a cometer como resultado de su poder de mercado. Existe, por tanto, un riesgo en que la reforma propuesta establezca un régimen jurídico de excepción al derecho de la competencia para Pemex y la CFE en perjuicio de los derechos de los consumidores y de los participantes privados.
Además, con la desaparición de la Comisión Reguladora de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos, la labor reguladora del Estado queda inserta en el andamiaje administrativo de la Secretaría de Energía (Sener). Esto, en medio de tensiones políticas que muy probablemente dificultarán su actuar como contrapeso de las grandes empresas públicas y privadas. Por ejemplo, en la versión votada recientemente en el Senado de la República, se modificó, respecto de la versión original de la iniciativa, la fracción IX del artículo 17 de la ley propuesta para la CNE. Ahora se da atribución al comité técnico de la CNE para solamente “conocer” las tarifas del sistema eléctrico; es decir, no para determinarlas ni para autorizarlas. No obstante, en el capítulo VI del proyecto de ley, se menciona en diversos artículos que dicha institución y el Ejecutivo Federal establecerán las metodologías para el cálculo de las tarifas, por lo que quedan desdibujados los roles correspondientes a cada autoridad en dicha materia.
En este contexto, el nuevo modelo genera un riesgo de conflictos de interés al concentrar en una sola entidad, la Sener, cuatro funciones clave: 1) responsable de la planeación sectorial, 2) autoridad reguladora, 3) administradora de la información estadística y 4) propietaria de las empresas públicas del Estado. El riesgo de tal concentración de poder en una sola entidad podría incidir en una pérdida de certidumbre para inversionistas potenciales del sector toda vez que la Sener, entre otros efectos, tendría la posibilidad de distorsionar unilateralmente regulaciones en beneficio de las empresas estatales y de manipular datos para justificar decisiones, en perjuicio de las empresas privadas sin que éstas puedan defenderse jurídicamente.
Aspectos climáticos: ¿se cumplirán los objetivos medioambientales?
Para cumplir con los compromisos internacionales en materia climática, la reforma plantea una serie de medidas y de leyes dirigidas a impulsar la transición energética y la reducción de emisiones contaminantes. Destaca la propuesta de una Ley de Biocombustibles, que fomentaría el uso de residuos orgánicos y la producción sustentable de biomasa para reducir la dependencia de fuentes fósiles. Adicionalmente, se establece la obligación para la CFE y Pemex de desarrollar programas de mitigación ambiental, orientados a reducir emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y promover energías renovables, lo cual es muy positivo para el derecho a un medio ambiente sano para la población.
Respecto de la ley que se propone para la planeación vinculante y la transición energética, el nuevo modelo de gobernanza destaca una mayor concentración de las decisiones solamente en la Sener, Pemex, la CFE, la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE) y la CNE, principalmente, y prácticamente ningún espacio de participación en el Consejo de Planeación para la iniciativa privada, la academia y las organizaciones de la sociedad civil —que sí plantea la ley vigente—. Es más, dependencias como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) o la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) quedarían solamente como invitados sin derecho a voto en el consejo de planeación.
Algo nuevo en el modelo eléctrico del paquete de reformas propuesto es el énfasis en la CFE no solo como una empresa prevalente sobre los participantes privados en el sector, sino el rol que se le asigna en diversas leyes como garante de la confiabilidad, seguridad, continuidad y accesibilidad del sistema eléctrico nacional. Esta cuestión se distingue del marco jurídico vigente, que acota a la CFE a un rol de competidor del mercado, mientras la garantía de las cualidades del sistema se ubica principalmente en la Sener y sus órganos desconcentrados, como el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace), que es el operador del despacho del fluido eléctrico.
No aplicabilidad del secreto bancario: ¿posible inconstitucionalidad?
Observamos que para los procesos de verificación e inspección —a realizar por las diversas dependencias encargadas—, la ley propuesta para el sector hidrocarburos en el artículo 76 establece que no son aplicables los secretos bancario, comercial, fiscal ni fiduciario. La ley también obliga a los permisionarios de este sector a reportar semanalmente información sobre transacciones comerciales, inventarios y datos fiscales y regulatorios de sus proveedores, prestadores de servicios y clientes.
Esto es preocupante, pues implica que las autoridades podrían requerir y acceder a información altamente sensible de los permisionarios. Según diversas sentencias de la Suprema Corte de Justicia, como la 601/2017 o la 699/2011, la información protegida por los marcos jurídicos que amparan los secretos comercial, bancario y fiscal debe mantenerse en resguardo absoluto a la luz de los derechos fundamentales. Las excepciones a la norma están siempre sujetas a procedimientos específicos que deben ser llevados a cabo por las autoridades competentes a fin de garantizar el debido escrutinio.
La Secretaría de Energía no figura en el marco normativo relativo al secreto bancario, fiscal y comercial como una entidad gubernamental facultada para ejercer dicha excepción. Por lo que, sería recomendable que a la luz del proceso legislativo, se revisaran los límites constitucionales para las competencias que en las iniciativas de ley se le están confiriendo a las autoridades del sector energético, así como los criterios y lineamientos para probar la pertinencia de una excepción en estos aspectos.
No impacto presupuestal: un doble riesgo
Según el análisis de impacto presupuestario realizado por la SHCP que se anexa al paquete de iniciativas, las reformas “no generan impacto presupuestario adicional” ni implican modificaciones en los programas aprobados para la Sener. Tampoco establecen nuevas asignaciones presupuestarias ni generan gastos adicionales para el ejercicio fiscal 2025.
Este dictamen implica que no se asignarán recursos para su implementación. Esto plantea un doble riesgo: primero, porque el dictamen asume que la transición energética quedaría supeditada a decisiones políticas sin respaldo financiero, lo que limitaría su viabilidad y aumentaría el riesgo de incumplimiento; y segundo, porque en caso de que no fuera así, deja en el aire cómo se financiarán las metas planteadas, lo que puede derivar en mayor endeudamiento y en un costo de oportunidad mayor para las finanzas públicas —esto es, para los contribuyentes mexicanos presentes y futuros—. Sería pertinente la elaboración de un análisis de impacto presupuestal del paquete de reformas y en cumplimiento del artículo 74 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Dada la magnitud de este paquete de reformas, es fundamental analizar progresivamente el desempeño de este nuevo modelo energético en función de sus objetivos y de los mecanismos que se irán visibilizando conforme se publique la normatividad más específica. ¿Estamos ante una transformación que traerá estabilidad, confiabilidad, asequibilidad y sustentabilidad en el sistema energético?, ¿o ante una nueva fase de incertidumbre con riesgos para la inversión, la eficiencia, el medio ambiente y la competencia?
En próximas fechas estaremos publicando, desde México Evalúa, nuestros análisis sobre aspectos cruciales de las iniciativas presentadas y su armonización al marco jurídico. Nuestro objetivo es explicar sus implicaciones desde una perspectiva técnica, económica y democrática, para ponderar los beneficios y riesgos que conllevan estas modificaciones.
Te invitamos a revisar nuestras publicaciones sobre este tema
Desde México Evalúa hemos seguido la trayectoria de la política energética para comprender y explicar a fondo los cambios que redefinen el panorama energético del país.
Claves para dimensionar la ley eléctrica que viene
El FSUE: ¿Un caso de éxito público-privado para combatir la pobreza energética?
La transición energética debe tener un enfoque (sub)nacional
Pemex vs Equinor: en búsqueda de un nuevo modelo para México
La paradoja energética: motivos para abandonarla
Vivir a oscuras: la pobreza energética en México
Mapa de vigilancia del Estado sobre sus empresas productivas
