¿Qué tan transparente es la obra pública en México?

En materia de contratos públicos, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública mantiene un enfoque selectivo, de tal modo que las obligaciones de transparencia establecidas no son uniformes para todos los tipos de inversión y contratación.

Por: Mariana Campos y Osvaldo Landaverde

El desarrollo de obras públicas representa una importante fuente de crecimiento económico, empleos y bienestar para los mexicanos. Sin embargo, la prevalencia de corrupción en los sectores de la construcción y contratación pública reducen los beneficios potenciales y resultan, en muchos casos, en obras redundantes e innecesarias; obras caras y de mala calidad.

Cuando hay corrupción, la obra pública pierde su sentido como un instrumento al servicio del interés público y se convierte en una fuente de financiamiento de otros intereses.

Por ello, fomentar la transparencia en los procesos de construcción de obra pública es un primer paso fundamental para reducir los espacios de opacidad que alimentan la corrupción y que están presentes en todo el ciclo de vida de los proyectos, desde la planeación y la presupuestación, hasta la ejecución de los contratos y operación de las obras.

La transparencia y la rendición de cuentas son un primer paso elemental, para reducir la discrecionalidad en la toma de decisiones sobre inversión pública en infraestructura. La Constitución en su artículo 134, establece que las contrataciones de todo el Estado Federal Mexicano deben realizarse en un marco de competencia y transparencia.[1]

Sin embargo, los diversos esquemas de inversión y contratación difieren en los grados de transparencia que exigen. Por ejemplo, con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), aprobada en 2015, se dio un gran avance para tener una política de transparencia general y estandarizada en los distintos órdenes de gobierno y entes públicos. Sin embargo, en materia de contratos públicos, la LGTAIP mantiene un enfoque selectivo, de tal modo que las obligaciones de transparencia establecidas no son uniformes para todos los tipos de inversión y contratación.

Para seguir avanzando en contra de la corrupción y en favor de una política de infraestructura más efectiva, es necesario identificar dónde se encuentran las zonas de opacidad relacionadas al desarrollo de proyectos de obra pública.

Con esto en cuenta, México Evalúa se dio a la tarea de generar una Métrica de Transparencia en la Obra Pública (MeTrOP), que se publicará la próxima semana, para evaluar el compromiso del Estado Mexicano con la transparencia en esta materia, considerando desde el marco normativo hasta su implementación.

Se trata de una evaluación de la transparencia proactiva o automática de los principales documentos de la política pública de inversión y de contratación en materia de obra pública a nivel federal en México.

La MeTrOP se construyó con el supuesto de que no es suficiente publicar información “al por mayor” para conquistar la transparencia. También es importante que ésta sea de calidad. Por ello, el estudio abarca tres dimensiones de la transparencia: disponibilidad (si son públicos los documentos), buenas prácticas (si su elaboración está alineada a estándares internacionales) y accesibilidad (si son fáciles de conseguir/analizar).

A través de esta investigación pudimos evaluar la transparencia de la obra pública en México, desde la planeación hasta su puesta en operación. La idea es contar con un panorama completo de los procesos, sus fortalezas y debilidades, para conocer más a fondo los espacios de corrupción y cómo evitarlos.

Como ya mencionamos anteriormente, la MeTrOP sale la próxima semana, pero aquí les dejamos 3 conclusiones importantes:

1) Los problemas de opacidad en la obra pública tienen lugar desde las etapas iniciales. Los diagnósticos de infraestructura no ofrecen un análisis objetivo sobre las necesidades de inversión física del país.

• No existe un documento de diagnóstico de las necesidades y problemas de infraestructura que anteceda la etapa de programación.
• Hay breves secciones con “diagnósticos” en los programas de infraestructura, pero éstos no son elaborados y/o validados por cuerpos técnicos e independientes.
• Se observó que los diagnósticos están hechos para justificar los planes ya definidos por el Poder Ejecutivo, y no para ofrecer un análisis objetivo sobre las necesidades de inversión física, lo cual limita la rentabilidad social y económica de las obras. Además, la planeación de la infraestructura tienen un alcance limitado.
• El Plan Nacional de Infraestructura tiene una vigencia de máximo un sexenio, de tal modo que se vuelve aún más proclive a atender motivaciones políticas sobre problemas estructurales.

2) Las adjudicaciones directas son el procedimiento de contratación más discrecional y no cuenta con mecanismos de rendición de cuentas.

• De las adjudicaciones directas evaluadas:
  • Sólo 13.2% cuentan con solicitudes de presentación de proposiciones a contratistas publicadas en CompraNet.
  • 6% publicaron las bases de contratación del procedimiento.
  • 21% publicó su acta de fallo o documento similar.
  • 5% cuenta con actas de presentación de proposición publicadas.
• Las adjudicaciones directas tienen un mayor potencial de ser discrecionales y, por lo tanto, preocupa que sus documentos sean menos transparentes en comparación con los procedimientos más competitivos. Lo anterior constituye un incentivo para que los entes contratantes opten en mayor medida por las adjudicaciones directas, pues tendrían que cumplir con menos requisitos de transparencia.

3) Se incumplen algunas obligaciones de transparencia inscritas en la normatividad, por lo que es importante establecer mecanismos efectivos para su cumplimiento.

• Sólo 40% de los fallos de las licitaciones se puso a disposición del público. Es decir, la mayor parte de los fallos no estaban publicados (60%). Lo anterior es un franco incumplimiento a lo establecido en el Artículo 39 de la LOPSRM.^[2]
• No se publican de manera adecuada los datos de los convenios modificatorios en CompraNet. En ocasiones se registran los convenios como nuevos contratos, los montos se contabilizan doble o simplemente contienen ‘errores de dedo’ en sus cifras.

Éstas son algunas de muchas conclusiones derivadas de la investigación realizada. En general, la MeTrOP ofrece una lección clara: es indispensable fortalecer la transparencia efectiva y los mecanismos de rendición de cuentas para mitigar espacios de opacidad, corrupción y discrecionalidad. Hacia delante, el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) puede brindar la oportunidad de diseñar una Ley de Obras a la altura de los retos que enfrenta el sector. Hasta ahora, la discusión del SNA todavía no se ha especializado en los tipos de corrupción específicos de cada sector. Esperemos que pronto lo haga.

*Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de @mexevalua, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Osvaldo Landaverde es investigador del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciado en Economía por el CIDE y estudió una Maestría Erasmus Mundus en Desarrollo y Crecimiento Económico en la Universidad Carlos III de Madrid y en la Universidad de Lund en Suecia.

[1] Artículo 34: “Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal y los órganos político–administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados]

[2] Artículo 39. La convocante emitirá un fallo, el cual deberá contener lo siguiente: I. La relación de licitantes cuyas proposiciones se desecharon, expresando todas las razones legales, técnicas o económicas que sustentan tal determinación… II. La relación de licitantes cuyas proposiciones resultaron solventes, describiendo en lo general dichas proposiciones… III. Nombre del licitante a quien se adjudica el contrato, indicando las razones que motivaron la adjudicación… IV. Fecha, lugar y hora para la firma del contrato, la presentación de garantías y, en su caso, la entrega de anticipos, y V. Nombre, cargo y firma del servidor público que lo emite… El contenido del fallo se difundirá a través de CompraNet el mismo día en que se emita.” Fuente: Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.