Propósito de 2022 (y siempre): planeación en la justicia
Por Enrique Bouchot (@e_bouchot) | Animal Político
El empuje que todos tenemos en el inicio de año, y que nos impulsa a definir una meta y construir las estrategias y acciones para alcanzarla –es decir, emprender un ejercicio rudimentario de planeación de nuestra vida–, también nos da pie para discutir lo que implica un ejercicio así en el sistema de justicia penal.
Recordemos que al estrenarse 2022 15 gobiernos estatales acaban de iniciar su mandato, nueve administraciones locales se encuentran a mitad del camino, dos están en la última fase de su periodo (para ser renovados el año que entra) y seis serán electos este año. Para todos los casos es importante hacer ejercicios de planeación estratégica y táctica en lo que toca a sus sistemas de justicia penal (SJP), sea porque se deben establecer las metas sexenales, porque al estar a mitad del camino se requiere hacer una evaluación para calibrar las estrategias o porque en la recta final es necesario rendir cuentas sobre las metas y acciones.
¿Por qué es esencial la planeación en el SJP?
El sistema de justicia penal es de alta complejidad, pues en su seno se da una importante cantidad de interrelaciones entre diversas instituciones. Entender al SJP como un agregado de instituciones aisladas –fiscalías, servicios periciales, secretarías de seguridad pública, policías municipales, defensorías, comisiones ejecutivas de atención a víctimas, poderes judiciales o unidades de medidas cautelares– no sólo desvirtúa su naturaleza sistémica y dificulta la adecuada coordinación, sino que además genera tensiones institucionales considerables, ya que a cada una de estas instituciones se la deja sola frente a sus propias metas, objetivos, indicadores de desempeño y resultados, así como a diferentes formas de abordar los retos y problemas comunes.
Las planeaciones estratégicas, tácticas y operativas establecen el marco de metas, objetivos que deseamos alcanzar y acciones necesarias para alcanzarlas, definiendo los indicadores pertinentes para monitorear su progreso y, en su caso, facilitar la identificación de aquello que se requiere calibrar o, incluso, replantear por completo. Estas definiciones no sólo facilitan el actuar institucional y promueven una asignación racional de recursos, sino que también permiten que la ciudadanía pueda construir expectativas realistas sobre el comportamiento del SJP. Cuando no se construyen y explicitan metas y objetivos, cada uno de nosotros generamos nuestras propias expectativas sobre el SJP, y esto es el principio de la crisis de confianza que aqueja al sistema actualmente.
Pero vayamos delimitando los conceptos. La planeación estratégica es la que define la visión del futuro que se desea alcanzar; por medio de ella se establecen las estrategias para alcanzar ese futuro deseable, y tiene un horizonte de largo plazo que en la administración pública coincide con la duración de un encargo o mandato. Por su parte, la planeación táctica desdobla estas estrategias generales en acciones, definiendo las metas que es necesario alcanzar, y su horizonte es de mediano plazo. Por último, la planeación operativa define las actividades específicas que se tienen que desarrollar y los recursos necesarios para alcanzar los objetivos; por su naturaleza operativa este nivel de planeación tiene un horizonte de corto plazo, vinculado a los ciclos presupuestales. Como se puede ver, es una planeación en cascada: cada nivel deriva del anterior.
En la administración pública, la planeación estratégica se da en los Planes Estatales de Desarrollo, en los que se establecen las metas que la entidad federativa desea alcanzar en determinados sectores. Estos planes, que se encuentran alineados al Plan Nacional de Desarrollo, dan forma a toda la política pública que se construye a lo largo de una administración, de manera en que todo el actuar gubernamental se encuentra alineado con metas comunes.
La planeación táctica se desprende de estos planes estatales a través de la construcción de los Programas Sectoriales, en los que se definen las estrategias necesarias y los objetivos que se requieren alcanzar para cumplir con las metas, y se delinean las acciones que componen cada estrategia y se establecen los indicadores pertinentes para monitorear y evaluar su desarrollo. Este nivel de planeación es importante en virtud de que los programas presupuestales de cada institución se encuentran vinculados a las estrategias y acciones definidas.
La planeación operativa se da a nivel institucional, donde se analiza el avance en el cumplimiento de los objetivos y metas, se calibran las acciones específicas y se definen las necesidades de recursos de cada acción –programa presupuestal–. De esta forma se construye el presupuesto institucional.
En el SJP cada institución diseña su planeación operativa para solicitar el presupuesto, y en teoría cada una de estas planeaciones se encuentra alineada con un ejercicio sistémico de planeación táctica. De esta forma, las acciones de cada institución deberían ser armónicas y, en última instancia, dar coherencia al SJP.
Como habrán advertido ya, este esquema de planeación en cascada es tan preciso que la falla u omisión en un nivel colapsa el andamiaje entero.
¿Qué pasa en la realidad?
En nuestro reporte Hallazgos 2020, seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México, observamos que sólo 11 entidades, incluyendo a la Federación, realizan un esfuerzo de planeación táctico; sólo siete estados hacen esfuerzos de planeación interinstitucional (sistémica) que den forma a la consolidación del SJP y sólo 13 entidades hacen planeación operativa al interior de alguna de las instituciones para la definición de los objetivos específicos y acciones con un horizonte de corto plazo.
Esto se puede traducir en que el 66% de los sistemas de justicia procesal penal no realizan una definición de metas, estrategias y objetivos comunes; en que el 78% no hace una planeación sistémica para armonizar la operación y el 63% no realiza una planeación táctica u operativa en el interior de sus instituciones. Es decir, la asignación de recursos, la definición de acciones y, en suma, el comportamiento del sistema sigue una lógica inercial. Pero en un país en el que la inseguridad, la cifra negra, la impunidad y la desconfianza institucional campean a sus anchas, esta inercia apunta a la descomposición.
En resumen, a 13 años de la reforma penal y a cinco de su completa entrada en vigor, la planeación sigue siendo una asignatura pendiente. No se le reconoce como un ejercicio indispensable para calibrar la operación del sistema y fortalecer las instituciones, atendiendo a las demandas sociales de reducción de la impunidad.
¿Qué impacto tiene la falta de planeación?
Las consecuencias de esta carencia se puede comprobar en tres aspectos:
- Distribución de recursos
Una distribución racional de los recursos facilita la operación del sistema de justicia y amplifica su impacto, pero un gasto eficiente tiene como condiciones indispensables los ejercicios efectivos de planeación estratégica, táctica y operativa.
Observamos que la asignación de los recursos a las instituciones que componen el SJP no obedece a una lógica sistémica, y tiene importantes variaciones de un año a otro que no se encuentran justificadas en un documento de planeación. El criterio de ajuste presupuestal suele ser la calibración del ajuste presupuestal previo; es decir, el horizonte es anual y sin visión de medio o largo plazo, y sin entender tampoco el impacto que tiene al interior del sistema una asignación no planificada. Los cuatro casos interrelacionados que mostramos en el siguiente esquema muestras las consecuencias concretas de esto…
- Construcción de capacidad instalada
Ninguna institución se construye, transforma o fortalece en un año. Realizar planeaciones para el fortalecimiento institucional o el incremento de su capacidad instalada con horizontes anuales secciona los esfuerzos: difícilmente se pueden vincular con los esfuerzos previos o futuros, y no hay metas y objetivos que los conduzcan.
La suficiencia, profesionalización y capacitación del personal queda definida por la intuición, y no por un ejercicio de planeación basado en la detección de necesidades y retos para el cumplimiento de objetivos, con información empírica. No existe una relación entre la carga de trabajo y la suficiencia de personal, ni entre las falencias de la operación con los esquemas de profesionalización y capacitación.
- Obtención de resultados
Si las metas y objetivos no están definidos, tampoco lo están las prioridades del SJP, y se obstaculiza la construcción de políticas criminales, que permiten la focalización de los esfuerzos maximizando el impacto de los recursos invertidos. Estas políticas, en última instancia, atienden las demandas sociales, fomentan la construcción de confianza en las instituciones y facilitan la transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana.
Perseguir todos los hechos delictivos reportados con la misma ‘bolsa’ de recursos para cada uno es ineficiente y subóptimo. Se requiere definir cuáles son las prioridades criminales de la entidad y cómo se procesarán los diferentes casos, en concordancia con su impacto social.
Por otro lado, también descubrimos que la información registrada y sistematizada por las instituciones para definir el éxito del sistema no es homogénea; los indicadores que se construyen no tienen una óptica de procuración e impartición de justicia penal. Esto se nota particularmente en los 10 indicadores del SESNP con los que actualmente la Segob evalúa el desempeño del SJP[1], que tienen una lógica de seguridad pública e inviabilizan el trabajo de una buena parte del SJP. Con ellos es imposible conocer el estado del SJP y diseñar acciones e intervenciones dirigidas a su fortalecimiento.
¿Qué hacer?
Para lograr la adecuada consolidación del SJP y proveer una justicia efectiva y de calidad, es indispensable realizar los esfuerzos de planeación en cascada con diferentes horizontes, que vincule cada nivel con un nivel de planeación más amplio, de naturaleza sistémica.
Esta planeación deben definir indicadores ad hoc para el seguimiento y evaluación del comportamiento de cada SJP; de esta forma se puede un monitoreo del avance de las metas y objetivos y diseñar intervenciones puntuales para el fortalecimiento del sistema.
Finalmente, esta planeación debe facilitar una asignación racional de recursos.
[1] Secretaría de Gobernación, Unidad de Apoyo al Sistema de Justicia. Modelo de Evaluación y Seguimiento de la Consolidación del Sistema de Justicia Penal. Disponible en: https://mes.segob.gob.mx consultado el 9 de diciembre de 2021.
