Prevención del delito: crónica de una muerte anunciada

A cuatro años de su nacimiento, el Programa Nacional de Prevención del Delito podría morir, ya que se acabó su fuente de financiamiento más importante. El PPEF 2017 eliminó por completo el subsidio que financiaba el programa.

Mónica Ayala (@monicaayalat) y Alan López (@alanfabian07) / Animal Político 

En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2017 que el Ejecutivo mandó al Congreso no está previsto que el Programa Nacional de Prevención del Delito reciba financiamiento. Esta decisión del Ejecutivo deja muchas preguntas por resolver sobre el futuro de la prevención de la violencia y la delincuencia en nuestro país. 

A cuatro años de su nacimiento, el Programa Nacional de Prevención del Delito (Pronapred)[1] podría morir, ya que se acabó su fuente de financiamiento más importante. El PPEF 2017 eliminó por completo el subsidio que financiaba el programa. Esto es preocupante por varias razones, particularmente porque la actual administración presentó este programa como su instrumento clave para modificar el rumbo y alcance de la política de seguridad en México.

Si bien ya contábamos con una Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, publicada a finales de la administración anterior, hasta el 2013 no existía una política pública que coordinara esfuerzos de diversas secretarías de Estado, dependencias federales y los tres niveles de gobierno, como se propuso en los lineamientos del Pronapred. Ante la urgente necesidad de proponer una estrategia de reducción de la violencia, el Ejecutivo diseñó e implementó las acciones del Pronapred en menos de un año, por lo que el proceso de aprendizaje y retroalimentación fue dándose paso a paso.

Durante sus cuatros años de existencia, las acciones del Pronapred recibieron más de 10 mil millones de pesos que se distribuían a gobiernos locales bajo la forma de subsidios destinados a implementar proyectos que atendieran los factores de riesgo y de protección contra la violencia y el delito. En 2013, se seleccionaron 57 demarcaciones[2] de intervención prioritaria y para 2015 este número alcanzó 81. El presupuesto del programa registró un incremento de 11.3 por ciento en ese periodo, en el cual Roberto Campa Cifrián estuvo a cargo de la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana[3]. Sin embargo, en 2016 el presupuesto registró una reducción de 26 por ciento con respecto al año anterior. Esta reducción refleja la inestabilidad que caracterizó esta Subsecretaría desde el año pasado. En abril de 2015, Roberto Campa fue nombrado Subsecretario de Derechos Humanos, por lo que dejó la de Prevención, la cual se mantuvo acéfala por cinco meses. En septiembre del mismo año, la designación de Arturo Escobar a su cabeza provocó el rechazo de la sociedad civil y tres meses después fue removido del cargo. Finalmente, en febrero de 2016, Alberto Begné llegó a ocupar este puesto, que desempeña al día de hoy.

A lo largo su implementación, México Evalúa realizó evaluaciones de diseño y procesos que mostraron varias áreas de oportunidad del programa, especialmente sobre cómo formular política pública con base en evidencia rigurosa[4]. Aunque documentamos muchas deficiencias, la eliminación del subsidio del Pronapred no es coherente con la situación actual de inseguridad, ni con lo establecido en la XL Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, que se celebró el pasado 30 de agosto. Además, esta decisión evidencia otra grave problemática que acecha a México: la falta de una visión de largo plazo, trans-sexenal y sustentable, desapegada de intereses políticos e independientes de la consecución de beneficios al corto plazo.

Si bien todo indica que el Pronapred ha llegado a su final, quedan todavía muchas lecciones[5] que pueden servir como guía para la formulación de futuras políticas de prevención:

1.- El punto de partida: diagnósticos de calidad

Una verdadera política de prevención necesita contar con diagnósticos que identifiquen claramente la problemática local, las causas de ésta y la población vulnerable a dichos problemas. Nuestra evaluación de las acciones del Pronapred reveló que los documentos que presentaban los gobiernos locales para obtener un subsidio del Pronapred no satisfacían los requisitos necesarios para conocer los principales factores de riesgo que enfrentaba la población o los espacios más vulnerables dentro de cada municipio. Sólo fungían como una herramienta para justificar conjeturas en torno a proyectos sin evidencia empírica que las sustentara.

2.- La apuesta por las estrategias focalizadas

Existen diferentes tipos de delitos y las causas que llevan a estos son igual de variadas. Por lo tanto, una política de prevención efectiva requiere adoptar estrategias focalizadas basadas en diagnósticos de calidad que permitan atender los factores de riesgo y protección de la población prioritaria dentro de un determinado espacio geográfico y en un contexto específico. En otras palabras, realizar estrategias “hechas a la medida” y no de la “misma talla”. Las acciones promovidas por la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana se impulsaban como medidas efectivas para combatir el delito en general sin considerar las particularidades de cada contexto.

3.- Operadores especializados: precondición para asegurar la adecuada implementacion de acciones preventivas

Una política de prevención del delito seria debe incorporar mecanismos para identificar a los implementadores adecuados para cada acción, con una sólida formación en cuestiones transversales como cohesión social, derechos humanos, empoderamiento e igualdad de género que les permitan atender los factores vinculados a la problemática local. En contraste, los operadores de las acciones del Pronapred (asociaciones civiles o empresas de consultoría) no estaban especializados o suficientemente capacitados en materia de prevención de la violencia y la delincuencia, y presentaban limitaciones para contrarrestar patrones de discriminación, estigmatización y exclusión.

4.- El pilar de cualquier política pública exitosa: mecanismos de evaluación

Una verdadera política de prevención del delito debe establecer distintos tipos de indicadores (procesos, productos, impacto) que permitan realizar evaluaciones en todo el proceso de la política, con el objetivo de identificar aspectos susceptibles de mejora y fortalezas. Para ello, se requiere de un esquema homologado de producción de información que permita monitorear cómo se implementan las acciones. Al contrario, cerca de 75 por ciento de las acciones del Pronapred no definieron los indicadores para medir los resultados e impacto de las intervenciones. De hecho, la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana no presentó una sola evaluación sobre el programa y tampoco estableció un mecanismo para recibir retroalimentación de los implementadores o beneficiarios de las acciones.

5.- La meta: políticas de prevención sostenibles

Una futura política de prevención debe incorporar objetivos de corto, mediano y largo plazo que generen cambios graduales en la reducción de los factores de riesgo y el fortalecimiento de los factores de protección. Asimismo, cabe destacar que por sí sola la política de prevención no es suficiente, ésta requiere complementarse con otros instrumentos de política pública para atender el problema de violencia y delincuencia. Por lo contrario, la mayoría de las acciones del Pronapred eran temporales, es decir, no tenían continuidad de un año al otro y no contaban con mecanismos que permitieran canalizar a sus beneficiarios hacia otros programas públicos o traducir las habilidades adquiridas en cambios reales y duraderos en su vida, como la obtención de un empleo formal.

Las lecciones del Pronapred deben considerarse al momento de diseñar estrategias y acciones de prevención del delito basadas en evidencia que se inserten en otros instrumentos de seguridad como el Programa de Fortalecimiento para la Seguridad (FORTASEG). De lo contrario, se corre el riesgo de seguir implementado estrategias de prevención sin una teoría causal de fondo que vincule los objetivos de la política con sus acciones, lo cual limita la posibilidad de monitorear y evaluarlas, y en consecuencia, impide saber si realmente están atendiendo el problema público que representa la inseguridad. Lo anterior no puede construirse en unos meses, ni en unos pocos años. Estos esfuerzos, sometidos a una constante evaluación y rediseño, mostrarían sus frutos a lo largo de varios sexenios y requieren formar parte de una política integral de seguridad, coherente y articulada.

Finalmente, cabe preguntarse: ¿qué va a suceder con la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana? y ¿cuáles serán las acciones que implementarán sin el subsidio del Pronapred? Estas interrogantes deben ser clarificadas a corto plazo para justificar su existencia en el marco de la política de prevención del delito.

[1] Las acciones subsidiadas por el Pronapred forman parte del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (PNPSVD), las cuales se complementan y fortalecen con el trabajo coordinado de algunas dependencias de la Administración Pública Federal que integran la Comisión Intersecretarial para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia. Para mayor información consultar aquí.

[2] Las demarcaciones son los municipios, delegaciones y zonas metropolitanas beneficiarias del programa. Cada demarcación identifica espacios geográficos determinados (polígonos), en los cuales se implementan las acciones de prevención del delito.

[3] El gobierno federal creó esta Subsecretaría dentro de la Secretaría de Gobernación para coordinar las estrategias y acciones en materia de prevención del delito.

[4] Prevención del Delito en México: ¿Dónde Quedó la Evidencia?, Prevención del Delito en México: ¿Cuáles son la Prioridades?, y próxima publicación.

[5] Estas preguntas se basan en las observaciones y recomendaciones de las evaluaciones realizadas por México Evalúa: Prevención del Delito en México: ¿Dónde Quedó la Evidencia?, Prevención del Delito en México: ¿Cuáles son la Prioridades?, y próxima publicación.