¿Por qué urge aprobar el Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares?

Por Laurence Pantin (@lpantin) y Alejandra Quezada (@quezada_as) | Proceso

Hace unas semanas la Primera Sala de la Suprema Corte pospuso la resolución de un recurso[1] que interpuso la Barra Mexicana Colegio de Abogados en contra del Congreso de la Unión, por omitir la emisión de un Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares[2].

La importancia de este Código radica en que la materia civil y la familiar están relacionadas con los asuntos más comunes para las personas —la llamada ‘justicia cotidiana’—. De hecho, de acuerdo con el más reciente Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal del Inegi, más de 65% de los asuntos ingresados en primera instancia en todos los poderes judiciales estatales en 2019 fueron en estas materias —27.8% en civil y 39.4% en familiar—[3].

También se debe considerar que la norma procedimental civil suele ser un instrumento normativo que se aplica en suplencia para otras materias, lo que amplía la cantidad de procesos potencialmente afectados a nivel nacional por la falta de este cuerpo normativo.

Esta omisión legislativa es todavía más grave si tomamos en cuenta que la Suprema Corte ha determinado en diferentes resoluciones[4] que los congresos locales no pueden reformar sus códigos en la materia si el Congreso de la Unión no expide el Código Nacional correspondiente.

Como ya lo señalamos en este espacio, la falta de actualización de los códigos procesales civiles y familiares les dificulta a los poderes judiciales estatales la implementación de nuevas herramientas y medios digitales para impartir justicia en esas materias. Estas soluciones tecnológicas, necesarísimas en tiempos de pandemia, en la mayoría de los casos no se encuentran reguladas en sus códigos.

Por ello, la discusión legislativa del Código Nacional representa también una oportunidad para analizar, debatir y, en su momento, aprobar las reglas mínimas que permitirán a los poderes judiciales locales implementar soluciones digitales en todas las materias[5], lo que desactivaría el muy real temor de su eventual impugnación, por la laguna normativa que existe en el tema.

Bosquejos de justicia digital

Iniciativas de Código Nacional no faltan. La presidenta de la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados, Pilar Ortega, presentó una en junio de 2020, junto con la diputada Janet Melanie Murillo. Además, en fechas más recientes el Poder Judicial de la Ciudad de México circuló una propuesta entre los presidentes de tribunales superiores de justicia locales para recabar sus comentarios y obtener su adhesión a la misma[6], con el objetivo último de que la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia del país, que preside actualmente el tribunal capitalino, la presente al Legislativo federal como propia.

Resulta muy positivo que ya existan textos que pueden servir de punto de partida para el análisis y debate, los cuales deben realizarse con tiempo, detenimiento, profundidad y pluralidad. No tenemos el espacio aquí para examinar a detalle cada punto de las propuestas[7]. Sin embargo, queremos compartir unas breves reflexiones relativas al tema de la justicia digital.

Un primer aspecto que vale la pena destacar es que ambos textos prevén la posibilidad de implementar algunos procesos y trámites digitales. El texto de la diputada Ortega contempla el uso de expedientes electrónicos —que coexistan con los expedientes en papel—, notificaciones electrónicas, audiencias por videoconferencia y una firma electrónica, aunque sólo para los juzgadores. A su vez, el texto planteado por el Poder Judicial capitalino contiene un capítulo específico sobre el procedimiento en línea y las audiencias a distancia, que establece la posibilidad para los poderes judiciales de recibir escritos iniciales y promociones mediante el uso de una firma electrónica, ofrecer juicios en línea tanto contenciosos como no contenciosos, y trabajar con expedientes electrónicos sin la necesidad de tener respaldo físico, en el caso de los procedimientos que se lleven a cabo exclusivamente en línea.

Sin embargo, preocupa que las dos propuestas no toman en consideración las realidades y diferencias de cada uno de los poderes judiciales estatales. Por ejemplo, muchos poderes judiciales ya permiten que las partes y sus representantes presenten demandas y promociones en línea mediante el uso de alguna firma electrónica. Por otra parte, otros poderes judiciales, como el del Estado de México, cuentan con un expediente electrónico que sustituye completamente el expediente físico, incluso cuando el juicio no se realiza en línea. Si otros poderes judiciales no trabajan con expediente electrónico es porque no cuentan con la infraestructura física, los sistemas, ni con el recurso financiero para costearlos en un corto plazo.

Por ello, nos parece de suma importancia que en el proceso de afinar este texto se tome en cuenta la situación particular de cada poder judicial, para ‘preservar’ las buenas prácticas, soluciones e innovaciones que algunos poderes judiciales ya han implementado y facilitar que otros las puedan replicar de manera gradual, sin que ello imponga cargas imposibles de cumplir para los poderes judiciales con rezago en el tema.

En otros aspectos, es positivo que la propuesta del Poder Judicial de la Ciudad de México prevea que, si una sentencia ejecutoria ordena la inscripción de una situación jurídica ante oficinas registrales —registro civil, propiedad, etcétera—, ésta pueda ser remitida electrónicamente a la institución correspondiente, siempre y cuando se cuente con un convenio de colaboración. Sin embargo, creemos que este tipo de convenios no debería ser optativo; lo recomendable es que su celebración fuera obligatoria, de cumplimiento gradual.

Si se incorporan este tipo de prerrogativas en el Código Nacional es porque pueden fomentar la digitalización de la justicia en todo el país, o ése debería ser su objetivo. En ese sentido, debe ser un documento aspiracional, pero consciente de las carencias institucionales y de la desigualdad entre poderes judiciales. Por ello, sugerimos que algunas disposiciones sean de obligatoriedad gradual, y que el texto permita la existencia de sistemas y herramientas digitales nacionales homologados e interconectados, que puedan surgir de un esquema de cooperación entre todos los poderes judiciales que potencie las herramientas ya existentes y apoye a los poderes que no estén en posibilidad de generarlas por su cuenta.

Al respecto, está claro que una parte importante del proceso de transformación digital de la justicia pasa por decisiones y acciones de poderes ajenos al judicial, en particular los poderes ejecutivos y legislativos estatales, que controlan los presupuestos locales. Por ello, más allá de la aprobación del Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares, sería deseable que el Gobierno federal, en coordinación con los locales, prevea recursos financieros, tecnológicos y asesoría técnica para que los poderes judiciales estatales logren esta transformación, que podría llegar a ser tan relevante como lo fue, en su momento, la reforma penal.

Una opción sería la generación de un sistema de gestión automatizada de expedientes interconectado entre poderes judiciales locales, el federal y otras instituciones de la administración pública, tales como el registro civil, el registro de la propiedad o los sistemas de seguridad social.

Otro paso que podría ser significativo es la creación de una firma digital nacional, que podría agilizar procesos no sólo judiciales de hecho, sino también de trámites administrativos. A nivel nacional, ya se cuenta con la e-firma del SAT, por lo que podría ampliarse su uso o generarse específicamente una firma nacional. En todo caso, lo cierto es que si existiera una firma generalizada y única que permita realizar varios trámites administrativos se daría un empuje decisivo a la justicia digital.

Incluso antes de todo ello, el Gobierno federal y los legisladores deberían buscar la ampliación de la cobertura de internet en el país, no solamente por los beneficios que puede traer en materia de acceso a la justicia, sino también de muchos otros derechos —educación, salud, etcétera—.

(Por cierto, ésta y otras recomendaciones pueden ser consultadas en el sitio web de Justicia Digital de México Evalúa, así como en nuestra Guía de buenas prácticas en el uso de nuevas tecnologías para la impartición de justicia.)

La transformación digital de la impartición de justicia muy bien podría ser un legado de la 4T, si ésta se lo propusiera. Pero esta transformación requiere, primero, que se expida un Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares capaz de proporcionar certeza jurídica en este ámbito.

Al respecto, la decisión que próximamente tomará la Suprema Corte será fundamental para apremiar a los legisladores federales a analizar y discutir las iniciativas que ya existen. Uno de los retos que enfrentarán los legisladores es encontrar el equilibrio necesario entre el impulso a la justicia digital y la atención de la brecha digital que existe entre los poderes judiciales estatales.

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[1] Se trata del amparo en revisión 265/2020.

[2] En septiembre de 2017 se aprobó una reforma al artículo 73, fracción XXX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a partir de la cual sólo el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar y de acuerdo con los artículos transitorios, este órgano contaba con la obligación de emitir la legislación en un máximo de 180 días.

[3] Destacan seis entidades en las que los asuntos civiles y familiares (sumados) ingresados en primera instancia en 2019 superaron el 80% del total de sus ingresos: Ciudad de México y Morelos 91.64%, Guerrero 83.23%, Michoacán 81.46%, Campeche 81%, y Veracruz 80.35%.

[4] En junio de 2020 con la resolución de la acción de inconstitucionalidad 32/2018, la SCJN declaró la invalidez de los decretos por medio de los cuales, en enero de 2018 el Congreso de Coahuila reformó el Código Procesal Civil de la entidad, por considerar que invadía la competencia del Congreso de la Unión.

El mismo argumento utilizó la SCJN al resolver la acción de inconstitucionalidad 58/2018, en la que declaró la invalidez de una reforma al Código de Procedimientos Civiles del Estado de Aguascalientes.

[5] Cabe señalar que los senadores Ricardo Monreal y Damián Zepeda presentaron en julio y octubre de 2020 respectivamente iniciativas de reforma constitucional al artículo 17 para incorporar la regulación correspondiente a la impartición de justicia por la vía digital. Con éstas, se elaboró un sólo dictamen de proyecto de reforma, que, fue aprobado por el pleno del Senado este 11 de marzo y turnado a la Cámara revisora. Es decir, en esta misma Legislatura podría ser aprobada una reforma constitucional que impulse la justicia digital en el país. Esperemos que ejercicios de parlamento abierto y de acercamiento con los poderes judiciales federal y locales para recabar su opinión previo a la aprobación del dictamen se materialicen en la Cámara de Diputados.

En términos generales el proyecto aprobado dispone que los órganos impartidores de justicia federales y locales de las materias comunes, electoral, laboral, agraria y administrativa implementen sistemas de justicia digital mediante el uso de las tecnologías de la información y comunicación con la finalidad de sustanciar juicios en línea, en tanto que la legislación secundaria –sin definir cuál- determinará las diligencias y procesos que deben mantenerse para trámite presencial. Un punto positivo es que los transitorios establecen que la Cámara de Diputados y la Secretaría de Hacienda Pública y sus homólogos a nivel estatal tendrán que prever recursos para la “implementación progresiva de la justicia digital”.

También es positivo que de ambas iniciativas se recuperó la propuesta referente a que la transformación digital de la justicia permee en todas las materias y en todos los órganos impartidores de justicia y no sólo en los pertenecientes a los poderes judiciales. Sin embargo, quedaron fuera buenas propuestas. Del senador Damián Zepeda no se retomó la relativa a la existencia del expediente electrónico, de audiencias digitales y un sistema de gestión electrónica de los tribunales, mientras que del senador Ricardo Monreal hubiera sido positivo retomar la incorporación y uso de la firma electrónica (propuestos en otra iniciativa del mismo senador del pasado 2 de septiembre).

[6] El 1 de marzo de 2021, el Magistrado Rafael Guerra, presidente del Poder Judicial de la Ciudad de México y de la Conatrib, informó que sostuvo una reunión con los presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia sobre el tema del Código Nacional.

[7] Una de las características muy positivas de la propuesta de la Diputada Ortega es que busca simplificar los trámites judiciales e impulsar la oralidad en las materias civiles y familiares. Por su parte, además de contemplar la oralidad para ciertos procedimientos, la propuesta del Poder Judicial de la Ciudad de México destaca por incorporar la obligación de utilizar lenguaje sencillo y de lectura fácil en las audiencias y sentencias de procesos en línea, las sentencias dictadas en procesos de orden familiar y en diversas etapas de los procesos físicos relacionados con personas con discapacidad. Aunque consideramos que el uso de lenguaje sencillo debería emplearse en todos los procesos en todas las materias y en todas sus etapas, esta propuesta nos parece un paso muy decisivo hacia un mayor acceso a la justicia.