¿Por qué no es buena idea que la SFP retome las funciones del INAI?

Por Laurence Pantin (@lpantin) y Alejandra Quezada (@quezada_as) | Proceso

Desde el 28 de enero pasado, la Fiscalía General de la República (FGR) está en desacato a la orden que recibió cinco días antes del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), en el sentido de que debía dar a conocer la versión pública de  los expedientes y carpetas de investigación relacionados con el caso Odebrecht. No es cosa menor: el INAI bien podría presentar una denuncia para iniciar un proceso de responsabilidad y sanción por incumplimiento, pero aun así la FGR sigue ocultando la información.

La Fiscalía argumenta que no se le notificó la resolución del último de varios amparos que confirmaron dos resoluciones del INAI de 2018[1], que desde entonces ordenaban a la entonces Procuraduría publicar estos documentos, junto con los nombres de funcionarios y exfuncionarios relacionados con este caso. El motivo invocado por los magistrados que determinaron la publicidad de esa información fue que se trataba de un asunto de corrupción de alto impacto y, por lo tanto, de interés público.

Buenas intenciones, estrategia cuestionable

El 7, 8 y 11 de enero de 2021, en su mañanera, el presidente Andrés Manuel López Obrador advirtió que estaba trabajando una iniciativa legislativa para que las funciones de ciertos Órganos Constitucionales Autónomos (OCA) pudieran transferirse a algunas dependencias del Ejecutivo. Específicamente, adelantó que las del INAI podrían ser confiadas a la Secretaría de la Función Pública (SFP).

El presidente de la República argumentó que el INAI cuesta mil millones de pesos y “no da resultados”. Por ejemplo, dijo que “en el periodo neoliberal, resolvieron mantener en secreto los expedientes de Odebrecht”.

Respecto a la idea de que la desaparición del INAI representaría un ahorro presupuestal significativo, México Evalúa ya demostró cifra sobre cifra el tamaño de la exageración. Y sobre la omisión en el pasado que el presidente decidió resaltar, bueno, cualquiera pensaría que el periodo neoliberal no ha terminado, porque la FGR persiste en la opacidad.

En la conferencia del 8 de enero, cuando una periodista preguntó cómo se garantizaría el acceso a la información si desaparece el INAI, el presidente señaló tres medidas: la obligación de atención rápida (en 72 horas), que no haya reservas a la información y que se sancione a los funcionarios que no la entreguen.

Podemos coincidir en el fondo sobre estos tres objetivos –celeridad, máxima publicidad y castigo en caso de incumplimiento–, pero estas medidas no son fáciles de implementar sólo a golpe de voluntarismo. Además, la SPF tampoco parece ser el órgano adecuado para encargarse de proteger el derecho de acceso a la información, a la vista de su desempeño en materia de transparencia. Veamos el escenario presente en cada uno de estos tres aspectos.

Respuestas fast track a las solicitudes de información

Con respecto a la primera medida planteada por el presidente –la obligación de entregar la información en un plazo máximo de 72 horas[2]­–, estamos de acuerdo en que los 20 días hábiles previstos en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP) para responder las solicitudes de información son excesivos, sobre todo si consideramos que a éstos se puede sumar una prórroga por un periodo de 10 días siempre y cuando existan razones fundamentadas y motivadas. De hecho, en el ámbito local algunos estados trabajan con plazos menores, como en la Ciudad de México, cuyo plazo de respuesta es de nueve días hábiles, o en Jalisco, donde el plazo es de cinco días[3]. En términos generales los sujetos obligados en estas entidades atienden más del 80% de sus solicitudes y su índice de recurrencia[4] no supera el 3%, de acuerdo con la estadística generada por sus respectivos órganos garantes y el Inegi, a través del Censo Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales 2020[5].

Sin embargo, el plazo de 72 horas para entregar la información, parece una medida un tanto utópica cuando se observan los tiempos promedio de respuesta de la Administración Pública Federal (APF) entre 2010 y 2019, último año para el cual se cuenta con datos.

Por supuesto, es difícil determinar a qué se deben estos tiempos. Podría ser que, al exisitir un plazo de 20 días, las autoridades no tienen un incentivo para responder más rápidamente; también podría deberse a la falta de personal en las unidades de transparencia encargadas de responder las solicitudes de información. Ahora, la variación de estos tiempos año con año y la tendencia general hacia su disminución dan a pensar que efectivamente existe un margen para reducir los tiempos otorgados para responder las solicitudes de información.

Pero también se observa una variación importante en los tiempos de respuesta según la complejidad de ésta. Una de las respuestas más sencillas y rápidas que se pueden dar a las solicitudes es la notificación de que la información ya está disponible públicamente (por ejemplo, en su portal de transparencia), debido a que no requiere búsqueda documental exhaustiva. En cambio, las respuestas más complicadas corresponden a la información parcialmente clasificada como confidencial o reservada[6], o a la negativa de la información, debido a su clasificación. Éstas suelen requerir más tiempo, ya que la clasificación de la información como confidencial o reservada requiere elaborar una propuesta y someterla al Comité de Transparencia de la dependencia, convocarlo a sesión para que delibere y confirme, modifique o revoque tal clasificación[7]. Sólo después de ello se puede dar respuesta al solicitante notificando la clasificación, en caso de que así lo apruebe el comité. Lo que se proporciona, entonces, es la versión pública en el caso de que la información contenga partes confidenciales o reservadas. En el caso de que la totalidad de la información sea reservada, se expondrá una justificación[8].

Por otra parte, el plazo propuesto por el presidente tampoco lo cumple la propia SFP, la dependencia señalada para convertirse en garante de la transparencia. Es verdad que los tres últimos años en los que la información está disponible (2017, 2018 y 2019) muestran una tendencia a la reducción de sus tiempos de respuesta, pero eso no compensa el hecho de que en los años más recientes éstos se mantienen generalmente más altos que el promedio de las dependencias federales o, en el mejor de los casos, muy cerca de éste.

Si bien sería positivo reducir el plazo de 20 días hábiles prorrogables para responder a las solicitudes de información, el plazo propuesto debería ser resultado de un análisis del tiempo que realmente se requiere para asegurar la calidad de la información entregada, de acuerdo con los estándares previstos en la LGTAIP.

¿Ninguna información reservada?

Por lo que refiere a la propuesta de eliminar la reserva de información, si bien lo ideal es proporcionar toda la información en atención al principio de máxima publicidad, en realidad las clasificaciones de información no pueden eliminarse de la norma, ya que protegen derechos de privacidad y la seguridad nacional[9].

Aquí el problema no es la normatividad ni la existencia de las figuras de información confidencial e información reservada, sino el uso indebido que en ocasiones se ha hecho de éstas, por ejemplo, para ocultar información que debería ser pública. Por ello, en lugar de desaparecer estas figuras, se debe fortalecer el recurso de revisión existente y hacer más estrictas las consecuencias de no observar las directrices establecidas para las clasificaciones y la elaboración de versiones públicas.

Al respecto, no parece ideal que este recurso de revisión dependa de la propia SFP, pues, de acuerdo con los datos disponibles, la Secretaría, en ocasiones, ha hecho un uso bastante amplio de la clasificación. Durante el periodo de 2010 a 2015[10] reportó contar cada año con aproximadamente 2,000 expedientes clasificados, pero en 2012 (coincidentemente, un año electoral) registró tener 648,790.

De hecho, aunque el presidente de la República haya rechazado públicamente el ocultamiento de información y proponga que no exista la reserva de ésta, y que se sancione a los funcionarios que no entreguen la información, también vale la pena recordar que su propia oficina no ha seguido precisamente dichas directrices.

Un caso claro: tras la renuncia del exministro Medina Mora, el presidente López Obrador comentó la supuesta causa de su renuncia en una mañanera. Pero cuando un ciudadano solicitó el documento oficial por medio del cual Medina Mora presentó las causas de su renuncia (las cuales, según estipula la Constitución, deben ser graves para que el presidente pueda aceptarla), la oficina de la Presidencia negó la existencia de este documento. Solamente después de que el ciudadano interpusiera un recurso de revisión ante el INAI y que éste considerara que había suficientes elementos indicativos de que la información sí existía, ordenando su entrega, ésta finalmente se publicó. ¿Cómo creen que hubiera resuelto el recurso de revisión la SFP?

Castigo a los que retienen información

En cuanto a las consecuencias del incumplimiento de la normatividad en materia de transparencia, de acuerdo con la LGTAIP el INAI puede resolver recursos de revisión[11], pero no tiene facultades para investigar ni sancionar a servidores públicos[12], sino únicamente para remitir una denuncia a los órganos internos de control o a la SFP, como autoridad encargada de vigilar que los servidores públicos federales se apeguen a la legalidad durante el ejercicio de sus funciones[13].

En 2011, al solicitar datos al entonces IFAI y a la SFP sobre el número de servidores públicos sancionados por violaciones a la Ley Federal de Transparencia, Gabriela Morales, de la organización Artículo 19, descubrió que ambas dependencias no reportaban los mismos datos.

En 2016, una investigación realizada por Tania Montalvo reveló que, de 2006 a 2016, el INAI había presentado 134 denuncias ante la SFP contra autoridades que persistieron en el incumplimiento de las resoluciones que las obligaban a entregar información. La mitad de las denuncias fueron rechazadas por falta de elementos para acreditar que el sujeto actuó fuera del marco de la legalidad. Sólo cuatro de esas denuncias tuvieron como consecuencia una sanción, y el resto quedaron estancadas y posteriormente archivadas en los órganos internos de control, según refiere la investigación.

Entre 2017 y 2019, de acuerdo con los anexos estadísticos de los informes de labores del INAI, éste presentó 21 denuncias ante la SFP, de las cuales 18 se reportaron como concluidas, pero ninguna determinó sanciones.

Además, de acuerdo con estos mismos anexos estadísticos, de 2010 a 2019, el INAI dio vista al Órgano Interno de Control de la propia SFP en 12 ocasiones, por divulgación indebida de información o incumplimiento de los plazos por parte de sus propios funcionarios. En algunas no se reportó el estado del proceso, por lo que no se conoce la resolución; en el resto, no se llegaron a sancionar.

La SFP, ¿estandarte de la transparencia?

En última instancia, la SFP, como sujeto obligado, tampoco parece un modelo de transparencia. De conformidad con los anexos estadísticos de los informes de labores del INAI, entre 2011 y 2019 (último año disponible) la SFP ha recibido 31,087 solicitudes de acceso a la información pública, de las cuales ha respondido en promedio el 76%. Sin embargo, históricamente su promedio de respuesta ha estado por debajo del índice de promedio de respuesta de la APF, a excepción de 2017 y 2019.

Por su parte, el porcentaje de recursos de revisión que se presentaron en su contra de 2010 a 2017 (último año disponible) ha representado en promedio 6.8% del total de las solicitudes que recibe, en tanto que el promedio de toda la administración pública en el mismo periodo ha sido de 5.1%. De hecho, cada año desde 2010 el índice de recurrencia de la Secretaría ha superado al promedio federal, siendo notable que en 2017 (último año con datos disponibles) el índice de la SFP superaba en más de cinco puntos porcentuales la recurrencia promedio de la APF.

En conclusión, la SFP no ha demostrado ser el órgano más transparente y ni contar con los recursos técnicos necesarios para orientar y vigilar a los demás sujetos obligados. Tampoco hay evidencia de que la SFP haya sido eficiente como órgano investigador y sancionador. Esto, sin tomar en cuenta lo que muchos ya han señalado, en el sentido de que, al pertenecer al Ejecutivo Federal, la SFP sería juez y parte en todo lo relativo a las solicitudes de información a la APF, que representan el mayor porcentaje del total de solicitudes.

Fortalecer al INAI

Hasta ahora, más allá de declaraciones mediáticas, no queda claro con base en qué diagnóstico y evidencias se podría tomar la decisión adelantada por el presidente de la República, y cómo se aseguraría que tales cambios no representen un retroceso en el cumplimiento del derecho de acceso a la información.

Al contrario, no sólo se necesita la permanencia del INAI: es indispensable su fortalecimiento, que en buena medida pasa por otorgarle una facultad sancionadora efectiva, para evitar que dependa de otros órganos.

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[1] Se trata de las resoluciones RRA 4436/18 y RRA 6994/18.

[2] Aseveró que las solicitudes de información se entregarían a la SFP o a cada dependencia.

[3] En ambos incluso con una prórroga no llegan a ser los 20 días hábiles que se demoran las autoridades federales.

[4] El índice de recurrencia consiste en el porcentaje de lasde solicitudes de información recibidas que suscitan un recurso de revisión.

[5] Se compararon los datos de 2019 toda vez que el Censo referido reporta datos de ese año.

En 2019, la Ciudad de México recibió un total de 155,733 solicitudes de acceso a la información pública, de las cuales el 92.7% fueron atendidas. Además se reportó como plazo de respuesta promedio 7.6 días, es decir, menor a los 9 días previstos en su normatividad local. Su índice de recurrencia para 2019 fue del 3%, con 5,442 recursos de revisión recibidos por el órgano garante, de los cuales 874 fueron desechados.

Por su parte, Jalisco recibió durante 2019 un total de 165,656 solicitudes y se atendieron 140, 824, que equivalen al 85%, mientras que su índice de recurrencia ese año fue del 2% (3,367 recursos, de los cuales 453 fueron desechados).

[6] La clasificación de información como confidencial sucede cuando esta información contiene los datos personales de una persona identificada o identificable. Dicha clasificación no está sujeta a una temporalidad y la consecuencia de la misma es que se debe entregar la información en versión pública, donde se oculten los datos personales en cuestión. La información reservada es aquélla relacionada con la función pública que podría comprometer el interés público y/o la seguridad nacional. Los supuestos para clasificar la información como reservada están definidos en la ley y para este tipo de información se puede prohibir el acceso y publicación parcial o totalmente por un tiempo determinado.

[7] Ello implica análisis y procesamiento de información, así como generación de documentos adicionales y gestiones para la reunión del órgano colegiado, que no está obligado a sesionar permanentemente o regularmente. En el último año en que se publicó el número de sesiones (2018), algunos sujetos reportaron que su Comité de Transparencia sesionó sólo una vez en todo el año, mientras que otros lo hicieron más de 100 veces. El Comité de la SFP sesionó 50 veces.

[8] Cabe señalar que la reserva de información siempre conlleva la generación previa de una prueba de daño. Por otra parte, la existencia y operación del Comité de Transparencia es relevante porque forma parte del diseño institucional establecido en el marco normativo para asegurar que no sólo las unidades administrativas responsables de generar la información sean las que decidan por sí solas la clasificación de manera discrecional.     

[9] Es importante considerar que como excepciones de reserva, la LGTAIP ya dispone que no podrá reservarse información sobre violaciones graves a derechos humanos y actos de corrupción.

[10] Ese dato sólo es reportado en los informes de labores del INAI para 2010 y 2012-2015, por ello no se proporciona información de años posteriores.

[11] Excepto en el caso de recursos que versen sobre las facultades jurisdiccionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que serán resueltas por la misma.

[12] Solamente puede hacerlo en el caso de personas que son parte de sujetos obligados pero no son servidores públicos.

[13] O al Instituto Nacional Electoral tratándose de incumplimientos de partidos políticos.