¿Por qué hay endeudamiento irresponsable?
Mariana Campos (@mariana_c_v) y Liliana Ruiz (@Liliana_Ruzi ) / Este País
El tamaño de la deuda en relación con los ingresos disponibles es una medida conocida de la sostenibilidad del endeudamiento. Entre mayor presión haga la deuda sobre dichos ingresos, menor es la sostenibilidad. Cuando un agente hace crecer su deuda de manera reiterada y sin ampliar su capacidad de repago hasta el punto de llegar a la insolvencia, es decir, de no poder hacer frente a sus obligaciones financieras, puede señalarse que se endeudó de manera irresponsable.
Desde esta perspectiva, es evidente que el endeudamiento de los gobiernos de las entidades federativas en México ha sido irresponsable, por lo menos en varios casos. Al analizar la deuda estatal respecto a los ingresos de libre disposición de los estados1 (llamados participaciones federales), se observó que mientras el endeudamiento creció de manera acelerada en los últimos 16 años, los ingresos disponibles no corrieron con la misma suerte. En el primer trimestre del 2017, la deuda respecto a los ingresos de libre uso representó el 80% (promedio de los estados).
Al mirar la situación individual que enfrenta cada estado, sale a la luz una realidad incómoda; realidad que las cifras agregadas y el promedio esconden. Se revela el manejo irresponsable y descontrolado —por decirlo de algún modo— que se ha llevado a cabo con el endeudamiento de algunas entidades federativas.
Basta con ver los alarmantes porcentajes de deuda respecto a participaciones federales que presentan Chihuahua (219%), Coahuila (211%), Quintana Roo (204%) y Nuevo León (182%), muy por arriba de la media comentada anteriormente. Como se muestra en la Gráfica 1, Chihuahua es el estado con mayor porcentaje de deuda respecto a sus participaciones. Para el primer trimestre del 2017, su deuda fue de más del doble de sus ingresos de libre uso.
Otro aspecto que sugiere un endeudamiento irresponsable son las tendencias que nos muestran los datos sobre el triste uso y desenlace de los recursos públicos en los gobiernos estatales. Tal como se ilustra en la Gráfica 2, el gasto en servicios personales, o nómina, ha venido creciendo de manera sistemática e insostenible en los estados. En contraste, el gasto en inversión física se ha estancado.
Lo anterior revela que los ingresos estatales, incluyendo la deuda, no se están utilizando para financiar proyectos productivos, tal como lo establece nuestra Constitución en su artículo 73, fracción III. La deuda debe destinarse a financiar proyectos productivos. Pero, evidentemente, no ha sido así.
El caso de Coahuila es crítico porque ejemplifica bien el endeudamiento irresponsable (ver Gráfica 3) tanto por el tamaño como por el destino que se le dio a su deuda. La propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) acaba de clasificar a Coahuila como un estado insolvente, de acuerdo con los estándares y parámetros del nuevo sistema de alertas recientemente puesto en marcha para monitorear los niveles de endeudamiento de los gobiernos locales. Cabe destacar que es el único estado que a la fecha se encuentra clasificado dentro de esta categoría.
De acuerdo con la nueva Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (ldfefm), los estados en alerta roja, como Coahuila, estarán impedidos de suscribir deuda adicional. Ya veremos si el Congreso local hace efectivo el cumplimiento de esta medida.
A excepción de unos años en los que la inversión creció de manera desproporcionada (en el 2010 alcanzó 22.7 mil millones de pesos, cuando en 2009 ese gasto había sido de alrededor de 8 mil millones de pesos), el gasto en inversión en Coahuila prácticamente se ha mantenido estancado. Para el 2015, la inversión pública observada fue menor que la registrada en 1998. En el 2016, la inversión pública continúo estando muy por abajo del gasto en servicios personales, por lo que vemos que la tendencia continúa en la actualidad.2
El estancamiento en la inversión, combinado con fluctuaciones tan dramáticas, como la del 2010, en un indicador tan importante para el desarrollo estatal, muestra inestabilidad tanto en las finanzas públicas como en las decisiones y planes sobre el desarrollo económico y social de la entidad federativa. Y surge la pregunta: ¿cuáles son las verdaderas prioridades de los gobiernos estatales y los congresos locales?
Con la intención de contener el endeudamiento irresponsable en los gobiernos locales, el gobierno federal impulsó un nuevo ordenamiento legal: la ldfefm, con la que los congresos locales y la shcp podrán exigir el cumplimiento de un conjunto de mecanismos que buscan fortalecer la responsabilidad hacendaria de los gobiernos estatales, entre ellos controlar el crecimiento del endeudamiento y de la nómina estatal, y regular adecuadamente el uso de ingresos excedentes. La shcp podrá otorgar la garantía federal a cambio del cumplimiento de estas medidas. Para monitorear los niveles de endeudamiento, la shcp tiene la facultad de establecer el sistema de alertas, como ya se mencionó. Se trata de clasificar a los estados según su nivel de endeudamiento, que puede ser: alto, medio o bajo. En caso de que un estado sea clasificado con endeudamiento alto no podrá solicitar deuda adicional en el Congreso local. No obstante, y a pesar de que la ley lo prohíbe, existe la posibilidad de que los congresos hagan caso omiso
de éste y continúen aumentando su nivel de deuda.
Cabe destacar que las participaciones federales (que representan la mayor parte de los ingresos de libre disposición en la mayoría de los estados) y el destino de la deuda local garantizada ya son, a partir de la Cuenta Pública 2016, objeto de fiscalización por parte de la Auditoría Superior de la Federación (asf).
De acuerdo con el análisis de Jonathan Rodden, catedrático de la Universidad de Stanford, los esquemas para promover la prudencia fiscal y la contención de la deuda irresponsable pueden agruparse en dos grandes tipos. Está el esquema de la “responsabilidad solidaria” del repago de las deudas; la llamada “garantía federal”. Si un gobierno local no puede pagar su deuda, la paga el gobierno central o la federación. Lo anterior implica que el gobierno federal tenga la facultad o las atribuciones de imponer condiciones para otorgar su garantía, así como la posibilidad de exigir el cumplimiento de medidas de disciplina financiera por parte de los estados que gocen del respaldo federal. Inevitablemente, estas facultades, la de otorgar apoyo y supervisar, le dan cierto control político al gobierno central o federal sobre los estados.
La ventaja que ofrece este esquema es que las entidades federativas pueden acceder a tasas de interés más bajas, es decir, pueden financiarse y refinanciarse a un menor costo. Pero una clara desventaja de este sistema es que puede promover lo que los economistas llaman el “riesgo moral”. Este término hace referencia a situaciones en las que un individuo o gobierno tiene más información (datos privados) sobre las consecuencias de sus propias acciones. Pero como son otras personas o gobiernos los que van a pagar las consecuencias negativas de los riesgos asumidos, puede promover un comportamiento demasiado arriesgado en los primeros. Un ejemplo en las finanzas públicas locales serían los casos en los que los estados asumen más riesgos en sus inversiones o en su contratación de deuda porque las ganancias en cualquier ámbito, como el político, serán para ellos, mientras que las pérdidas las asumirá otro actor, que en nuestro país sería el gobierno federal.
En gran parte, el reto del esquema solidario es lograr controlar el riesgo moral. Para ello se requiere, por un lado, objetividad para otorgar la garantía, y por el otro, credibilidad por parte de las autoridades para hacer valer las medidas de disciplina con sus respectivas sanciones. Esto implica que su éxito depende de: (1) la objetividad, el profesionalismo y la eficacia de la burocracia central o federal para disciplinar a los estados, y de su propia rectitud para dosificar su conflicto de interés, es decir, la tentación de usar el esquema para ejercer control político en lugar de para realmente contener el endeudamiento; y (2) de la capacidad técnica de los congresos locales para darle seguimiento a la solvencia de los gobiernos y de su independencia con respecto al Poder Ejecutivo para no autorizar deuda adicional a estados insolventes.
Evidentemente, el esquema que impone la nueva ldfefm es del tipo del solidario. Y hay argumentos para cuestionar si se optó por el esquema más conveniente o bien, para señalar los retos que enfrenta esta regulación para ser implementada con éxito. Lamentablemente, las instituciones de nuestro país se caracterizan por su debilidad para controlar adecuadamente los conflictos de interés, contener los ímpetus políticos, promover el uso racional de recursos públicos, imponer sanciones y castigos. Somos malos disciplinando y sancionando. Esto permite observar niveles abrumadores de impunidad. Tal es así que, hasta en casos graves de incumplimiento de la normativa, las investigaciones o no se hacen o se hacen mal, y las sanciones no se aplican.
Los congresos locales no han ejercido su rol de contrapeso; han participado activamente en el endeudamiento irresponsable, autorizando deuda a diestra y siniestra. En términos prácticos, los congresos han tenido poca independencia respecto al Poder Ejecutivo local. Durante más de una década, los congresos locales han aprobado deuda cuyo destino ha sido el pago de la insostenible nómina estatal.
La nueva ldfefm también otorga a la shcp la discrecionalidad para decidir a qué estado se va a rescatar. Es importante reiterar que esto implica un dilema sobre la credibilidad de la federación. ¿Realmente la shcp va a poder disciplinar a los estados para mejorar sus prácticas en materia fiscal? ¿Lo hará de manera desinteresada y objetiva?
Como hemos mencionado anteriormente en México Evalúa, el diseño institucional de la propia shcp puede propiciar conflictos de interés en la manera en la que se disciplina a los estados. El presidente nombra y remueve al secretario de Hacienda y Crédito Público, por lo que ésta figura no está exenta de perseguir una agenda política. Por esta razón, en diversos países, el encargado del manejo del presupuesto es un funcionario de carrera que no se remueve en los cambios de administración.3 De esta forma, el diseño institucional se implementa para aminorar el conflicto de intereses en el manejo del presupuesto.
La puesta en marcha de la ldfefm ya sufrió los primeros descalabros. El sistema de alertas comenzó a operar tarde. Además, aunque existe un reglamento para el sistema de alertas y otro para el registro público único de la deuda, aún no hay reglamento de aplicación de la ley. Asimismo, al día de hoy, la comisión bicameral en el Congreso, que también le debe dar seguimiento al sistema de alertas, no ha empezado a operar.
Adicionalmente, preocupa lo que mencionó la calificadora Fitch sobre el sistema de alertas en México. En su informe de julio del 2017 señaló que los rangos del sistema son muy holgados y se corre el riesgo de que las entidades federativas incrementen su endeudamiento hasta proporciones que limiten su capacidad para mantener sus niveles de inversión con recursos de libre disposición. Es decir, concluyó la calificadora: el sistema de alertas podría ser poco efectivo para establecer límites prudenciales sobre el nivel de endeudamiento de los gobiernos locales.
Desafortunadamente, esta situación ya se ha presentado en otros países con sistemas de alerta sobre la deuda parecidos al de nuestro país. Colombia es un ejemplo. En ese país, con todo y sistema de alertas (llamado semáforo), los estados con un alto nivel de endeudamiento continuaron endeudándose sin solicitar la autorización respectiva.4
Cabe destacar que, en el esquema solidario, los bancos, es decir, la oferta de crédito, pueden seguir prestando recursos a los gobiernos insolventes, dado que en cualquier caso el gobierno central o federal repagará esas deudas. El ejemplo de Colombia mostró que la fortaleza de las instituciones para controlar el endeudamiento puede ser insuficiente ante los incentivos.5
Por otro lado, Rodden nos habla del esquema de la “independencia” entre los gobiernos locales y el gobierno central o federal. Aquí, el mercado —esto es, la interacción de la oferta (sistema financiero y bancos) y la demanda de crédito público (gobiernos)— es el que dicta la toma de decisiones al respecto. En este contexto, cada gobierno y cada banco son responsables de las consecuencias de sus decisiones. Es decir, el gobierno central o federal no rescatará a los gobiernos locales en caso de que ya no puedan seguir pagando sus deudas. Por ello, los bancos deben calcular bien el riesgo de prestarle recursos a cada estado. Idealmente, ante signos de insolvencia, la oferta de crédito dejaría de fluir, o de lo contrario, el banco estaría en riesgo de no recuperar los créditos que otorgó.
Esta independencia financiera genera, también, una independencia política entre estados y federación. En el terreno financiero, el gobierno federal ya no puede imponer medidas de disciplina a los estados. Y tampoco ejercerá un control político sobre ellos a cambio de un posible rescate.
El caso del no rescate financiero a los estados en 1840, que tuvo lugar en los Estados Unidos, trajo consigo lecciones importantes y dolorosas para los gobiernos locales y para los acreedores en ese país. Los estados aprendieron que para solicitar deuda en el mercado debían mantener presupuestos equilibrados, mientras que los acreedores aprendieron a evaluar cuidadosamente los ingresos y obligaciones de los estados que solicitan un crédito.6
En ese año, algunos estados de la Unión Americana empezaron a aumentar sus niveles de deuda para construir canales, ferrocarriles y otras obras de infraestructura. Pronto, el exceso de gasto público empezó a tener repercusiones en sus ingresos disponibles y diversos estados enfrentaron problemas para pagar su deuda. La mayoría de los acreedores en ese entonces eran ciudadanos británicos, así que Gran Bretaña amenazó con un ataque militar si el gobierno federal estadounidense no asumía las deudas de los estados quebrados. Los estados insolventes se unieron para realizar una propuesta de rescate y solicitar el apoyo de los estados menos endeudados. La propuesta de rescate fue rechazada por el Congreso. Los representantes de los estados solventes evitaron el rescate de aquellos estados en problemas. Un elemento importante en esta historia fue que los acreedores, en su mayoría, eran extranjeros, y no ciudadanos estadounidenses.
Si bien dejar quebrar a un estado no es una decisión fácil ni trivial, tampoco lo es rescatarlo. Queda claro que en el contexto actual de nuestro país es muy atractivo que los estados puedan refinanciar su excesiva deuda a precios de la federación. Sin embargo, no poder contener su endeudamiento irresponsable puede salir más caro. Para el éxito de la ldfefm será fundamental que la shcp modere la tentación del control político. Para ello, la Secretaría debe desempeñar el papel de una especie de “policía fiscal” con suficiente objetividad y credibilidad en cuanto a la consistencia y trato equitativo que brinde a los gobiernos locales al otorgarles la garantía federal y para que sean sancionados cuando corresponda.
De acuerdo con los datos disponibles de la shcp, el saldo de la deuda estatal en México al cierre del primer trimestre del 2017 ascendió a 570.3 mil millones de pesos.7 Esta cifra representó el 3% del Producto Interno Bruto nacional. En principio y bajo esta óptica, la deuda estatal en México parecería absolutamente inofensiva. No obstante, como ya se vio, el análisis detallado de los datos y lo que está en juego cuentan otra historia.8 EstePaís
NOTAS
1. Se refiere a los ingresos transferidos a los estados por la federación que no están etiquetados para un uso en particular por las entidades federativas. Estos ingresos se conocen como participaciones federales. Es importante mencionar que no incluyen los ingresos propios generados por las entidades federativas.
2. Ver el sitio web del Observatorio de la Laguna .
3. Fuente: OCDE, Encuesta sobre Prácticas y Procedimientos Presupuestarios, 2008.
4. Ver el artículo “Cuesta arriba la disciplina financiera local”, de México Evalúa, en .
5. Lili Liu y Steven Webb, Laws for Fiscal Responsibility for Subnational Discipline: International Experience, The World Bank. Poverty Reduction and Economic Management Network. Economic Policy and Debt Department (Work Bank Policy Research Working Paper), núm. 5587, marzo del 2011.
6. Jonathan Rodden, “Market Discipline and U.S. Federalism”, 2011. Disponible en: .
7. Esta cifra es la reportada por las entidades federativas a la SHCP. Incluye las obligaciones financieras de entidades federativas, municipios y sus organismos. Vale la pena mencionar que esta cifra es menor a la reportada por los estados en el sistema de alertas tempranas que se considera en la nueva LDFEFM.
8. Más información sobre los estudios de México Evalúa en nuestra página y redes sociales: Twitter: <@mexicoevalua>. Facebook: .
_________________
MARIANA CAMPOS es coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa y colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. LILIANA RUIZ es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciada en Economía por la Universidad Iberoamericana y graduada con honores como maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Chicago.
