¿Qué pasará con el Sistema Nacional Anticorrupción?
México Evalúa[1]/ Animal Político
El combate a la corrupción parece estar en boca, y en plataforma electoral, de todos los candidatos que participan en el proceso electoral de este 2018. Sin embargo, el tema está presente más como argumento para atacar al adversario y justificar la alternancia en el poder, que como un programa de gobierno con directrices claras que fortalezcan los esfuerzos del Estado mexicano para enfrentar la corrupción e impulsar la desarticulación de sus redes en el país.
Más allá de los discursos, el compromiso político con esta agenda no es nuevo: en los últimos treinta años en México hemos trabajado en la construcción de múltiples agencias con funciones anticorrupción, transparencia y fiscalización, que hasta hace poco se encontraban desconectadas para controlar las prácticas indebidas.
Gracias a la participación de la sociedad civil, en 2015 los esfuerzos para consolidar la articulación de instituciones dispersas se tradujo en la creación de un Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Esta apuesta no sólo aporta nuevos mecanismos de colaboración gubernamental, sino que también incluye la participación de la sociedad como actor relevante en el diseño de instrumentos y soluciones posibles para detener estás prácticas.
De este modo, el SNA se posiciona como el eje central para consolidar las acciones del Estado para detectar, prevenir, controlar, investigar y sancionar el abuso de los recursos públicos.
Sin duda, en los primeros años de implementación del Sistema se han puesto en tensión las inercias y rutinas propias de las instituciones con funciones anticorrupción, al hacerse evidente el asentamiento de obstáculos administrativos-presupuestales por parte del grupo en el poder.
No obstante, es necesario identificar las estrategias que las fuerzas políticas podrían decidir implementar en esta materia y anticipar los riesgos que enfrentará la construcción de un eficaz ambiente anticorrupción.
Aquí cuatro de las principales amenazas:
a- Desechar el Sistema Nacional Anticorrupción
Tradicionalmente, la entrada de una nueva administración busca imprimir “su propia marca” en el quehacer gubernamental. En algunos casos se cambia el nombre de programas o instituciones públicas sin que ello signifique una modificación real de las soluciones para atender un problema público. En otros, se desecha cualquier política asociada con otro grupo político y se crea una nueva institución por acción ejecutiva, lo que significa un nuevo aprendizaje institucional que no termina de consolidar respuestas concretas.
En materia anticorrupción, optar por revertir la reforma anticorrupción y eliminar el SNA en favor de una nueva agencia anticorrupción conlleva un alto riesgo de que ésta sea capturada con fines de control político. México requiere de un entramado de instituciones bien coordinadas para potenciar la acción institucional y atacar desde sus causas la corrupción, así como prevenir, detectar, investigar y sancionar estas prácticas.
b- Subordinar las instituciones del Sistema Nacional Anticorrupción a intereses políticos
El nuevo SNA cuenta, en su diseño, con los pilares y características para combatir la corrupción de fondo. Sin embargo, las instituciones son conducidas por personas y éstas corren el riesgo de ser capturadas por intereses políticos.
Aun cuando la reforma anticorrupción buscó establecer contrapesos en la selección de las personas a cargo de las dependencias anticorrupción y dotarlas de autonomía en el ejercicio de su función, los nombramientos de estos funcionarios siguen siendo el eslabón más frágil en su implementación. La designación a modo de estos puestos debilitará la efectividad futura del propio Sistema.
c- Minimizar, aislar y debilitar la operación del Sistema Nacional Anticorrupción
Es un hecho que promesas de campaña se diluyen a lo largo del ejercicio de gobierno. Minimizar y relegar la lucha anticorrupción bajo el pretexto de priorizar otros rubros de la agenda de gobierno es un riesgo. Esta agenda debe mantener un impulso social que evite que sea considerada como secundaria. La experiencia internacional demuestra que sin dicho impulso ciudadano difícilmente se mantienen los incentivos para que los políticos continúen los esfuerzos anticorrupción.
La implementación de las funciones y responsabilidades del SNA entraña la asignación de recursos humanos, materiales y financieros para su correcta operación, los cuales tienen como fuente de financiamiento el presupuesto público. La limitación de dichos recursos impide llevar a cabo las tareas para las que fue creado el Sistema. De hecho, en el primer año de operación del SNA, los propios integrantes del Comité de Participación Ciudadana denunciaron la acción deliberada de la autoridad hacendaria para limitar los recursos al Sistema, provocando la parálisis del mismo y retrasando las tareas encomendadas.
Una revisión panorámica de la asignación presupuestal a las distintas instituciones integrantes del SNA revela la contradicción entre el discurso político que ha enfatizado la importancia de la lucha contra la corrupción y los esfuerzos presupuestales que realmente se están haciendo para que México cuente con instituciones robustas en esta materia. Por ejemplo, la Secretaría de la Función Pública (SFP) ha tenido un recorte presupuestal del 29.91% desde 2013. Otras instituciones que coadyuvan en la lucha contra la corrupción, como son la Visitaduría General de la Procuraduría General de la República (PGR) y la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE), también han sufrido recortes importantes del 7.43 y 6.71% respectivamente.
d- Debilitar la implementación del andamiaje anticorrupción en los estados
Si los retos para avanzar en la implementación del SNA no han sido menores, las resistencias para la implementación del andamiaje anticorrupción son aún más fuertes en las entidades federativas. Destacan dos problemas: retrasos de los congresos locales para hacer los ajustes legislativos que permitan la instalación de los Sistemas[2], así como múltiples intentos para capturar políticamente los titulares de algunas de las instituciones integrantes del Sistema, lo que merma su autonomía política en menoscabo de su futuro desempeño.
A partir de la entrada en vigor de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA) el 19 de julio de 2016, las entidades contaban con un periodo de un año para instalar sus Sistemas Locales Anticorrupción (SLA)[3]. Sin embargo, al haber pasado la fecha límite para que las entidades realicen estas modificaciones, se observa un avance del 78% en la implementación de los SLA[4]. En diversos casos, destacan los intentos por realizar convocatorias a modo o con vicios de opacidad para la selección de algunos integrantes de las instituciones clave del Sistema, como fue el caso en la Ciudad de México, por ejemplo. Finalmente, algunos SLA contravienen la Constitución federal y la LGSNA[5].
Conclusión.
Cambiar prácticas indebidas y la lógica del fenómeno de la corrupción implica un proceso de maduración y ajuste continuo. En este sentido, el SNA enfrenta múltiples retos institucionales, políticos, presupuestales y pendientes legislativos. La impaciencia y la indolencia pueden llevar a tomar decisiones erradas o a descarrilar los esfuerzos anticorrupción y erosionar aún más la democracia mexicana.
En respuesta, desde México Evalúa hemos desarrollado una serie de propuestas que pasan por asegurar las fuentes de financiamiento de los órganos anticorrupción, impulsar una Política de Integridad Nacional, fortalecer los pesos y contrapesos del SNA, garantizar la transparencia y rendición de cuentas en las designaciones de los titulares de los órganos anticorrupción, desarrollar un sistema de compras y contrataciones públicas eficiente, impulsar la construcción de inteligencia anticorrupción, incorporar la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Sistema de Administración Tributaria (SAT) al SNA, así como fortalecer la protección a denunciantes de delitos de corrupción.
Todos estos cambios aquí sintetizados tienen que ser acompañados de un aspecto fundamental: la profesionalización de las instituciones del SNA. Esta debe avanzarse de manera urgente a partir de la operación de verdaderos servicios de carrera, en los que el mérito, la buena capacitación, condiciones salariales y prestaciones adecuadas, con rutas claras de evaluación del personal y estímulos para hacer carrera digna dentro del servicio público, sienten las bases para desarrollar verdaderas capacidades de prevención, investigación y castigo a la corrupción. De lo contrario, los esfuerzos en combatir a la corrupción serán fútiles, poco efectivos y terminarán abonando a perpetuar un círculo perverso de impunidad y delincuencia, y con ello, mayor desconfianza y desilusión sobre el funcionamiento de nuestro régimen democrático.
Para profundizar en el balance sobre las acciones anticorrupción que se han emprendido en el país, así como conocer la descripción detallada de las recomendaciones mencionadas, invitamos a consultar el libro Léase si quiere gobernar (en serio).
[1] Este artículo es adaptado a partir del capítulo “Hacer efectivo el aparato institucional de combate a la corrupción” del libro Léase si quiere gobernar (en serio), disponible en mexicoevalua.org. Los autores del texto original son Marco Antonio Fernández Martínez, coordinador del programa de Educación y Anticorrupción de México Evalúa y profesor-investigador de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tec de Monterrey; y Edna Jaime, directora general de México Evalúa. Gracias a Germán Loyola por sus aportaciones para esta versión.
[2] Los ajustes consisten en cambios a sus constituciones locales y leyes secundarias para establecer los cimientos jurídicos de sus Sistemas Locales Anticorrupción (SLA).
[3] Ver lo señalado en el Artículo Segundo transitorio de la LGSNA.
[4] Para medir el avance se consideraron tres criterios: las reformas a constituciones estatales, la creación de leyes secundarias de los SLA y el número de nombramientos de funcionarios clave de las instituciones integrantes de dichos Sistemas, tales como los miembros del Comité de Participación Ciudadana, los fiscales anticorrupción y los magistrados de los tribunales locales administrativos. Análisis propio realizado con base en la revisión de los avances de las legislaciones estatales y reportes de prensa de las entidades federativas. Cabe destacar que esta revisión fue actualizada un mes después del ejercicio inicial, y no hay cambio en el grado de avance.
[5] Al respecto, destaca el caso de la Ciudad de México, analizado en el quinto capítulo del libro Léase si quiere gobernar (en serio), referido anteriormente.
