¿Ojos que no ven… finanzas que no sienten?
La caída de los ingresos petroleros ha dejado al gobierno federal con pocas opciones de financiamiento para el 2016, por lo que pretende endeudarse y evitar que se sepa, encubriendo el tamaño del déficit. Va a utilizar la popular y completamente irracional estrategia conocida por todos los mexicanos como: “Ojos que no ven, corazón que no siente”.
Por: Mariana Campos (@mariana_c_v) y Esther Ongay (@Eongay)
La caída de casi 37 por ciento de los ingresos petroleros ha dejado al Gobierno Federal con pocas opciones de financiamiento[1]. Tiene que gastar menos o endeudarse más. Pero el Gobierno no está dispuesto a recortar el gasto tanto como debería. Así, el recorte que se propone para el gasto corriente en 2016 es de poco más de 1 por ciento con respecto a lo aprobado en 2015[2]. Sin una reducción real del gasto, no le queda más al Gobierno que seguir endeudándose.
Sin embargo, tampoco está dispuesto a pagar el costo político que resulte de un mayor endeudamiento. Ya se alzan voces, incluso de calificadoras de valores, ante el acelerado incremento de la deuda en el que ha incurrido la presente administración, un incremento que no se había visto en los últimos 15 años[3]. ElSaldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público, que da cuenta de la deuda pública registrada, creció 7.9 puntos del PIB durante el Gobierno pasado. En la presente administración, ya aumentó en 10.1 puntos, y todavía nos quedan años antes de llegar al final del sexenio.
Ante este complejo escenario, el Poder Ejecutivo busca implementar mecanismos para “disimular” los registros de la deuda. Desde la posibilidad de usar los remanentes del Banco de México para bajar la deuda, hasta dejar de reconocer la deuda que va a colocar en la Bolsa Mexicana de Valores para financiar la tan necesaria generación y renovación de la infraestructura escolar, pasando por sacar de la contabilidad pública a la deuda de Pemex y CFE, así como a la inversión en proyectos de “alto impacto” [4]. En resumen, el gobierno pretende endeudarse y evitar que se sepa, encubriendo el tamaño del déficit. Va a utilizar la popular y completamente irracional estrategia conocida por todos los mexicanos como: “Ojos que no ven, corazón que no siente”.
Como parte de esta estrategia, el Gobierno propuso al Congreso realizar modificaciones a distintas leyes, entre ellas la de Asociaciones Público Privadas (APPs). Entre otros cambios a esta Ley, ya aprobados por la Cámara de Diputados, el Gobierno solicita ya no incluir en el Paquete Económico que entrega al Congreso cada año la evaluación del impacto en las finanzas públicas del ciclo de vida de los proyectos de asociación público-privada[5]. Al derogar el párrafo quinto del Artículo 14, como propone el Ejecutivo, se afectaría la transparencia presupuestaria, un principio del gasto público consagrado en el Artículo 134 de la Constitución. Pero aún más, con esta medida el Gobierno nos dice que no considera de “interés” visibilizar los compromisos de pago que se deriven de los proyectos APPs en el mediano y largo plazo. Esto resulta muy bizarro, ya que es como si, al comprar un particular cualquier bien a plazos, como un automóvil por ejemplo, sólo le interesara saber el monto del enganche pero no los pagos en parcialidades que tendrá que asumir posteriormente.
Parece que debemos recordarle a la SHCP que los cálculos de compromisos de pago permiten informar la toma de decisiones para una política de planeación financiera que tenga como eje rector la sostenibilidad de las finanzas públicas. Tristemente, esta medida haría más difícil la transparencia y rendición de cuentas sobre los compromisos futuros que adquirirá el Estado cuando se aprueben proyectos APPs (Artículos 14 y 29).
La pregunta pendiente de respuesta es: ¿qué gana México con eliminar de los documentos del Paquete Económico la evaluación del impacto que tendrán en las finanzas públicas los proyectos APPs?
Como parte de la reforma a la Ley en comento, también está en discusión el proceso de aprobación de los proyectos APPs. Mientras que hoy la aprobación de estos proyectos es de facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, en el marco de la discusión presupuestal, la SHCP pidió que se le otorgue a sí misma la facultad de aprobarlos, es decir, fuera del proceso presupuestario normal. Se plantea entonces la posibilidad de que existan proyectos que no sean discutidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación pero que sí reciban recursos públicos.
En principio esta propuesta se contrapone a lo establecido en el Artículo 126 Constitucional que dice: “[n]o podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por ley posterior”.
Esta transgresión a la Constitución y a las facultades del Congreso desde luego tendría un efecto negativo en la independencia y el balance de los Poderes de la Unión y, por ende, en la fortaleza institucional del Estado mexicano. Es algo que parece no preocupar a muchos funcionarios o legisladores, pero sí a especialistas reconocidos. Según el Foro Económico Mundial, nuestra debilidad institucional es el componente que más afecta la competitividad de México. La última versión del Índice de Competitividad del WEF señala que el componente institucional en México es el más bajo en términos absolutos (3.3/7) en relación con los otros 11 componentes (como tamaño de mercado (5.7/7), infraestructura (4.2/7) o ambiente macroeconómico (4.9/7). Asimismo, el país se ubica en la posición 109 de 144 países por debajo de Chile, China, India, España, Rusia y Ecuador[6].
Por otra parte, ejercer recursos fuera del presupuesto aprobado, como se pretende con la presente reforma, es señalado como una mala práctica presupuestaria a nivel internacional. Las buenas prácticas internacionales proponen que no se tomen decisiones que impacten las finanzas públicas fuera del proceso presupuestario normal. Cualquier gasto que no pase por la aprobación del Congreso funciona como un fondo “extrapresupuestario” que debe evitarse al máximo y establecerse en nuevas leyes si es indispensable. De otro modo, se vulnera el principio de universalidad que implica que el presupuesto incluya todos los ingresos y gastos del año[7]. Esto se recomienda, en principio, porque la evidencia señala que se dificulta el manejo del presupuesto. Por ejemplo, se dificulta poner límites al gasto de esos fondos o implementar recortes. Además, generalmente dichos fondos se establecen por las razones inapropiadas, como evadir la rendición de cuentas, lo que termina por entorpecer la vigilancia del uso de los recursos y propiciar su mal uso. La discusión con el Legislativo genera rendición de cuentas y un contrapeso que sirve para promover mejores proyectos, o al menos para que los proyectos cuenten con un mínimo de requisitos[8].
Aunque es posible que desmotive la planeación oportuna de los proyectos, podría establecerse que el Congreso continúe analizando y aprobando proyectos APPs en otros momentos del año, y no sólo cuando se discute el presupuesto. De esta manera, se mantendría el equilibrio entre los poderes de la Unión.
Incluso, la actual redacción, aprobada en la Cámara de Diputados está en línea con esta sugerencia. Dice que “la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, remitirá los proyectos […] a la Cámara de Diputados para someterlos a la “consideración” de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública” (Artículo 24, LAPP). Pero la palabra “consideración” es un término ambiguo que deja indefinido el rol que finalmente tendrá el Congreso en la aprobación de las APPs: ¿los seguirá o no aprobando? En su caso, cada vez que la Cámara apruebe nuevos proyectos, debería publicarse una enmienda al Presupuesto, como suele pasar en otros países.
Pero lo que sí debe evitarse es otorgar facultades sin límites o contrapesos. En su caso, si se conserva la disposición propuesta por el Ejecutivo, sería deseable establecer un límite explícito al monto que SHCP podría aprobar directamente sin el Congreso, a través de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación. También, deben establecerse obligaciones de transparencia que incluyan entregar al Congreso toda la información de los proyectos aprobados fuera del proceso presupuestario normal inmediatamente después de su aprobación. Y en su momento debería incluso publicarse la información de los contratos completos, sus modificaciones y los informes de resultados de las auditorías de las que sean objeto.
Por otra parte, la redacción propuesta en el dictamen de esta reforma no obliga a que la evaluación de las propuestas de proyectos APPs tome en cuenta si atienden a un problema o necesidad de “interés público”. Al generar obra pública sin un diagnóstico adecuado, se corre el riesgo de gastar recursos públicos en obra inútil (como “elefantes blancos”) o por las razones equivocadas (como generar contratos a modo para favorecer a algún contratista). Por ello, las buenas prácticas internacionales (OCDE) sugieren que exista un diagnóstico independiente de las necesidades de obra pública y que se tome en cuenta para analizar la viabilidad de los proyectos.
La reforma también propone flexibilizar ciertos requisitos de los proyectos APPs. Propone que la rentabilidad social del proyecto se tome en cuenta “en su caso”, es decir, que sea opcional y no un elemento indispensable. Todo proyecto debe tener una rentabilidad social y económica porque de otro modo sería un gasto público inútil. Por tanto, no puede condicionarse la información sobre la rentabilidad de los proyectos. Debe ser obligatoria para todos los casos.
En conclusión, la reforma a la Ley de APPs, tal como se propuso y aprobó en la Cámara de Diputados, vulnera el diseño institucional del Estado Mexicano y contribuye a debilitar la planeación financiera del presupuesto. Por una parte, el exceso de facultades que se otorgan a la SHCP para aprobar proyectos va en contra del balance de Poderes que es indispensable para la democracia. Por otra parte, la falta de seriedad para considerar costos futuros y rentabilidad de los proyectos pueden poner en aprietos a las finanzas públicas en un contexto económico ya de por sí complicado. Es necesario llamar la atención sobre este punto porque no es sostenible mantener la simulación mientras se destazan las leyes para evitar los tragos amargos del recorte que se viene. En este caso, no importa que los ojos no lo vean, las finanzas lo sentirán tarde o temprano.
* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Esther Ongay es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Estudió la Licenciatura en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en el CIDE.
[1] El Economista. Ingresos petroleros caen, tributarios suben.
[2] Cabe señalar que el recorte de personal puede tener costos por pago de indemnizaciones, pero sería necesario revisar si efectivamente eso es lo que mantiene casi estable el gasto corriente.
[3] CNN Expansión (25 de agosto de 2015). HR Ratings advierte por crecimiento de la deuda de México.
[4] Vidal Llerenas. Esconder la deuda.
[5] El Poder Ejecutivo pide eliminar el siguiente párrafo del Artículo 14 de la Ley de APPs: “al presentar el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación deberá incluir, en términos de los artículos 24 de esta Ley, y 41 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, una evaluación del impacto de los proyectos de asociación público-privada en las finanzas públicas durante su ciclo de vida.
[6] Foro Económico Mundial (2015). Reporte de competitividad global 2015-2016.
[7] OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) (2004).Is There an Optimum Legal Framework for the Budget System? Vol. 4. OECD Journal on Budgeting.
[8] FMI (2009). Guidelines for Public Expenditure Management.
