¡Ojos a la obra!: licitación no garantiza competencia
Al analizar los contratos de construcción del NAIM, el Tren México Toluca, y el Paso Exprés, encontramos que estos se otorgan por medio de procedimientos excepcionales y no competidos, como la adjudicación directa o los convenios entre “entes públicos”.
Mariana Campos (@mariana_c_v) y Diana Nava Muciño (@DianaNavaM) / Animal Político
La Constitución ordena, como regla general, otorgar contratos de obras públicas por medio de licitaciones, porque un contexto de competencia genera condiciones propicias para obtener un mayor valor a cambio de los recursos públicos. Sin embargo, con frecuencia se otorgan contratos en condiciones muy alejadas a este mandato constitucional. Así lo observamos al poner #OjosAlaObra y analizar los contratos de mayor valor de importantes proyectos de inversión de este sexenio: el Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM), el Tren México Toluca y el Paso Exprés.
Identificamos que el empleo de la licitación pública no es la regla general y que en muchas ocasiones se otorgan los contratos por medio de procedimientos excepcionales y no competidos, como la adjudicación directa o los convenios entre “entes públicos”. En el NAIM, 50 % de los 30 contratos de mayor valor a diciembre de 2017 (nuestra muestra) se otorgaron a través de adjudicaciones directas, invitación a cuando menos tres y convenios de colaboración entre dependencias. En el Paso Exprés sólo en 28 % de las 14 contrataciones se emplearon licitaciones públicas y en el Tren México Toluca, este mecanismo fue usado para 67 % de las 15 contrataciones analizadas.
Una buena noticia es que las licitaciones públicas fueron el medio para otorgar la mayor parte del dinero público, por encima del 90 % del monto de la muestra de cada uno de los tres proyectos. En el NAIM, los 15 contratos otorgados por licitaciones públicas representaron el 90 % del monto total de la muestra, en el Paso Exprés el 94 % y en el Tren México Toluca el 95 %.
Sin embargo, la mala noticia es que las licitaciones no garatizaron suficiente rivalidad por el contrato, ya que exhibieron niveles de competencia menores a los deseados, poniendo en duda si podemos considerarlos “concursos” o si son más cercanos a una adjudicación directa.
Un verdadero contexto de competencia existe si los participantes están en rivalidad, y esto depende de cuántas propuestas fueron analizadas por completo. De acuerdo con la Unión Europea, la rivalidad es suficiente y aceptable en concursos restringidos si el contratista se elige entre cinco competidores cuando menos, por lo que si se trata de un concurso abierto, es deseable un mayor número de competidores.[1] Por tanto, en las licitaciones públicas, consideramos que el ganador del contrato debió elegirse entre seis o más participantes.
Bajo ese criterio, la situación es precupante. Sólo en el NAIM se realizaron licitaciones realmente competidas, pero estos beneficios estuvieron presentes en el 20 % del monto licitado, que es mínimo. La mayor parte del monto de la muestra se licitó fuera de un contexto de competencia porque el ganador se eligió entre pocos participantes. Y así fue en todas las contrataciones de la muestra del Tren México Toluca y en el contrato principal del Paso Exprés. La poca rivalidad no es propicia para incentivar la presentación de propuestas de calidad y a buen precio, y además, facilita los acuerdos de colusión entre contratistas.
¿Por qué sucede esto? El factor detrás de la competencia es la alta descalificación. Los contratos se otorgaron en licitaciones que terminaron siendo no competidas porque se descalificó un gran número de proposiciones u ofertas. La mayor tasa de descalificación fue de 91 % en el contrato principal del Paso Exprés, y el contratista se eligió únicamente entre 2 de las 23 que se presentaron en un inicio. En el NAIM, en promedio, se descalificó al 73 % de las propuestas y en el Tren México Toluca, al 67 %. En este último proyecto se otorgó el contrato al único participante que cumplió las pruebas y requisitos en cuatro contratos, como una adjudicación directa.
Las causas que determinaron la descalificación fueron diferentes en cada proyecto. Llama la atención que al evaluar las propuestas se consideraron muy importantes el cumplimiento exhaustivo de trámites o requisitos de forma, así como la presentación de propuestas baratas. Estos requisitos fueron los principales motivos de descalificación, con las tasas más altas, aun cuando su cumplimiento no repercute directamente en la calidad de una obra, y por tanto en obtener el mayor valor posible a cambio de la inversión pública.
Esta tendencia tuvo particularidades en cada proyecto. En el NAIM el 45 % de las propuestas se descalificaron inicialmente por incumplir requisitos de forma o de trámite, que en muchas ocasiones dependían de no entregar un documento. Así, antes de valorar la calidad técnica de las propuestas, ya se había dejado fuera a una gran parte de los interesados en obtener el contrato.
En el Tren México-Toluca, la principal razón de descalificación fue el incumplimiento de requisitos técnicos, los cuales parece que fueron excesivos y no necesariamente aportaban valor a la toma de decisión al establecer barreras de entrada. Se observó que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) no asimiló las recomendaciones que en este sentido ya había realizado la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) a propósito de la licitación del Tren México-Querétaro en 2015. Por ejemplo, las convocatorias se publicaron en CompraNet sin todos los documentos de planeación y especificaciones necesarias para que los participantes prepararan sus propuestas. En 11 convocatorias, de las 14 licitaciones, el gobierno mencionó que brindaría el proyecto ejecutivo a los participantes en sus oficinas. En la convocatoria para construir el Tramo Zinacantepec sólo se publicó el proyecto de ingeniería y en 700 preguntas que se realizaron en las juntas de aclaración (el mayor número en la muestra) se pidió información sobre el proyecto ejecutivo completo y los derechos de vía.
En el caso del Paso Exprés, el precio fue el criterio prioritario para calificar las proposiciones u ofertas entregadas. Se descalificó a los contratistas que ya habían probado capacidad técnica, pero cuya propuesta era 10% más cara a la propuesta más barata. Este criterio no se estableció en la convocatoria y dejó fuera a 13 participantes. Eso sí, se otorgó el contrato a la propuesta más barata, pero durante los trabajos se ajustó el monto y resultó 71% mayor, por encima de la propuesta más cara.
Es necesario apuntar a otorgar los contratos en concursos reales, en los que se seleccione al ganador con base en una valoración de la experiencia y especialidad de un número suficiente de candidatos, así como del precio y de la calidad que ofrecen en sus propuestas. En este escenario ideal, el Gobierno estará en posibilidades de elegir entre muchos proveedores y ofertas, lo que propicia que la obra se construya a precios de mercado, en tiempo y con calidad.
Para ello es prioritario reducir la discrecionalidad excesiva que tienen las áreas para controlar la decisión del ganador, misma que está detrás de la despropocionada ponderación a criterios como el precio o el cumplimiento de requisitos de forma. Con este fin, es necesario regular mejor la definición del objeto del contrato en la ley, exigir que se justifiquen los requisitos exigidos e incrementar la participación de la COFECE en la revisión de ciertos proyectos de convocatoria y sus mecanismos de evaluación.
No es óptimo perder la posibilidad de seleccionar al contratista idóneo por aspectos de forma. Las convocatorias de las licitaciones deben exigir los requisitos absolutamente necesarios para el cumplimiento del contrato -es decir, ni más ni menos-, así como garantizar que las propuestas de los interesados sean evaluadas con el orden pertinente. Esto implica no comenzar a descalificar por incumplimiento de forma. En todo caso, lo conveniente sería establecer una fecha límite para entregar los requisitos de forma previo a la firma del contrato. Finalmente, también se requiere agilizar los trámites de comprobación de requisitos legales y administrativos a través de un proceso electrónico de pre-calificación temporal.
También es recomendable mejorar los esquemas de evaluación, ya que actualmente presentan serias deficiencias. Por ejemplo, el mecanismo de puntos y porcentajes que se emplea en las licitaciones realizadas con recursos federales establecido por la SFP[2] no está apuntando hacia esa finalidad, que está mandatada en disposiciones legales, ya que ordena privilegiar propuestas baratas en todos los casos. Esto debe cambiar, derogando tales lineamientos de la SFP[4].
Estas prácticas parecen indicar una falta de voluntad del gobierno para analizar la mayor cantidad posible de contratistas capaces con propuestas viables, a pesar ser una exigencia de estos proyectos, por su tamaño y complejidad natural.
Es impostergable combatir la simulación de competencia en las licitaciones para, en cambio, promover verdaderas condiciones de competencia por los contratos públicos, lo que además será un arma efectiva contra la corrupción.
[1] Se adoptó el criterio empleado en las prácticas de contratación de la Unión Europea. La COFECE también se ha pronunciado sobre un mínimo número de competidores para que el nivel de competencia sea efectivo en los concursos restringidos, pero propone que sean cuando menos 3. Directiva 2014/24/UE del de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga a Directiva 2004/18/CE. Diario Oficial de la Unión Europea. 2014 (L 94) 65. Recuperado de aquí.
[2] “Lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios y de obras públicas y servicios relacionados con las mismas”. Consultables aquí.
