Los ingresos en el Presupuesto 2022: en espera de la gran hazaña
Lo hemos enunciado ya, y debemos insistir: los ingresos esperados para 2022 están sobreestimados. Les explicaremos por qué.
Para 2022 la Secretaría de Hacienda pretende alcanzar una cifra récord de ingresos por6.17 billones de pesos, 7.5% (429 mil millones de pesos [mmdp]) más de lo aprobado para 2021 o 1.3% (80 mmdp) más de lo estimado al cierre de este año. Al analizar esta proyección se identifican tres factores en los que el Gobierno basa sus expectativas: un aumento histórico del IVA, ingresos petroleros sin precedente en el sexenio y aprovechamientos no explicados cada vez más grandes. Vamos por partes…
Apuesta por un IVA histórico
Para 2022 el Gobierno está apostando por un crecimiento de 7.7% (280 mmdp) de los ingresos tributarios, lo cual de inicio se ve difícil, debido que desde 2016, cuando tuvieron un aumento de 11.9% (372 mmdp), no se ha repetido tal hazaña. Desde entonces, el mejor crecimiento que se ha reportado es un 2.3% en el último año de Peña Nieto, seguido por 0.9 y 0.8% en 2019 y 2020, respectivamente. Es verdad que de enero a julio los ingresos tributarios han crecido en 8.2% (258 mmdp) impulsados por el rebote de la actividad económica luego de la crisis sanitaria de 2020, pero ese factor se diluirá para 2022.
Específicamente, detrás de las estimaciones optimistas de recaudación para 2022 está un crecimiento esperado de 19% (198 mmdp) del Impuesto al Valor Agregado (IVA), una expansión de la cual no se tiene precedente. El mejor registro de crecimiento de este tributo se dio en 2010: en 18.8%, por un efecto rebote luego de la crisis de 2009, cuando el PIB se contrajo 6.5% y el IVA 15.3%. También en 2010 entró en vigor el aumento de la tasa del IVA cobrada a los consumidores, de 15 a 16%. Ya en 2011, en el segundo año de recuperación, el IVA creció sólo 3%, lo cual sirve de analogía para 2022, el segundo año postcrisis. Contemplemos, además, que para 2022 no se plantea un incremento en las tasas del IVA, ni una reducción de las exenciones o bienes sujetos a la tasa cero; por el contrario, se añaden bienes a la lista que no tributará IVA, como mostramos en el siguiente cuadro:
Principales cambios fiscales en materia del IVA para 2022
| Medida | Descripción |
| No acreditamiento del IVA por el pago de inversiones, compra de bienes, objetos intangibles, importaciones, etc. | Cuando las actividades que no se consideren realizadas en México; el pedimento de importación no venga al nombre del acreditado. |
| Tasa 0% alimentos para mascotas, excepto alimentos procesados para perros y gatos | En fechas recientes han surgido algunos criterios jurisdiccionales y administrativos que consideran que la tasa del 0% del IVA sólo es aplicable a los productos destinados a la alimentación humana. A efecto de que exista seguridad jurídica, se clarifica que la tasa 0 aplica también en alimento de mascotas. |
| Tasa 0% a productos de gestión menstrual | Actualmente las toallas, tampones y copas sanitarias para uso menstrual, están gravados con el IVA a tasa del 16% |
| Definir que el uso o goce temporal de bienes en territorio nacional siempre esté sujeto al pago del IVA | En algunas ocasiones, los contribuyentes consideran que el uso o goce de bienes no se encuentra gravado por haber sido entregados en el extranjero, a pesar de que éstos se utilizan en territorio nacional |
Como se ve, las modificaciones que se proponen para 2022 en la Ley del IVA no parecen justificar directamente los incrementos en la tributación que se esperan. La mayoría de los cambios más bien van en la dirección contraria a su impulso. Por otro lado, los cambios para la acreditación del IVA tampoco parecen demasiado significativos en términos de aumento de la recaudación, ya que se enfocan en el IVA recaudado a través del comercio exterior, que representa sólo el 30% del total de este impuesto. En otras palabras, el mayor potencial de recaudación de este impuesto se genera en el mercado interior. En efecto: el hipotético impulso en la recaudación del IVA en 2022 dependerá de la actividad económica.
Regresemos al factor rebote económico. Hay que apuntar que éste, luego de la crisis de 2020, no parece estar impulsando al IVA como en las crisis previas. De enero a julio de 2021, el IVA acumula un crecimiento de 13% (75 mmdp) luego de que en 2020 se contrajera 4% (22 mmdp) en el mismo periodo. No obstante, es mejor que lo esperado por Hacienda, que pronosticó para 2021 un IVA 5% (53 mmdp) menor a lo observado al cierre de 2020 y 6.9% (75 mmdp) menor a lo aprobado en 2020, como si no esperase que la demanda se mantuviera fuerte. De cualquier forma, frente a la crisis de 2009, este tributo acumula una menor recuperación, incluso con estimaciones de crecimiento superiores al 6% que plantea el Banco de México. Desde esta perspectiva, con una estimación de crecimiento inferior a la de 2021 (3% de Banxico), un crecimiento de 19% del IVA en 2022 se ve complicado.
Otro factor que limita la consecución de altos niveles de IVA es el Indicador Mensual de Consumo Privado en el Mercado Interior (IMCPMI)[1], que no acaba de recuperarse, a pesar del rebote del PIB. Con los datos más recientes a junio, el IMCPMI se observa 3 puntos por debajo de su nivel previo al primer bimestre de 2020, antes de la pandemia. Además, en junio retrocedió 0.8% frente al mes previo, con lo que se rompió la racha de aumentos, según datos del Inegi.
El SAT tiene otra manera de aumentar la recaudación del IVA: limitando las devoluciones y compensaciones de este impuesto, algo que al parecer ha venido sucediendo. Al segundo trimestre de 2021 el dinero que el SAT devolvió o compensó cayó 4%; el monto se redujo a 501 mmdp, frente al mismo periodo de 2020. Como referencia, las devoluciones y compensaciones de enero a junio de 2017 alcanzaron un monto histórico de 590 mmdp. Así, se acumularon cuatro años seguidos en los que el SAT ha reducido el flujo de efectivo de las empresas, lo que afecta su operación. Estas limitaciones deben llevarse a la práctica con estricto apego a la normativa y con claridad de las razones que las motivan. No deben percibirse como un acto arbitrario; de lo contrario pueden incrementar la incertidumbre sobre los retornos, desmotivar la inversión, la actividad económica y, por ende, la propia recaudación del IVA.
¿Un ISR en coma aumentará 4.8%?
Para el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el gravamen de mayor importancia para el Gobierno federal, también se tienen estimados optimistas. En 2022 se espera un crecimiento de 4.8 % (94 mmdp) frente a los ingresos presupuestados para este año. Cabe señalar que en 2021 se esperaba que este tributo creciera en 3.9% frente a lo observado a finales de 2020; sin embargo, al mes de julio se mantiene 0.7% (7.5 mmdp) por debajo de lo reportado en el mismo periodo de 2020.
La escasa recuperación del ISR está relacionada con la destrucción de empresas durante la pandemia y con la pérdida de empleos formales. Según el Estudio de la Demografía de los Negocios del Inegi, de 4.86 millones de establecimientos micro, pequeños y medianos reportados en los Censos Económicos 2019 se registró una reducción de 8% (391 mil negocios) en 2020. Este resultado se debió al cierre permanente de 1.01 millones de unidades económicas, compensado en parte por el nacimiento de 619 mil negocios[2].
Finalmente, en materia de cambios fiscales la creación del Régimen Simplificado de Confianza (RSC) es la principal apuesta para incrementar la recaudación de ISR (describimos sus medidas principales en el cuadro siguiente). Con este régimen se pretende la incorporación de 30 millones de nuevos contribuyentes, entre 2022 y 2026. No obstante, esta cifra se logrará a cuatro años, según declaraciones de la jefa del SAT, Raquel Buenrostro, por lo que el aumento en la base de contribuyentes poco tendrá que ver con el 4.8% de crecimiento que se espera para 2022 en el ISR.
Régimen Simplificado de Confianza
| Medida | Descripción |
| Unión de distintos regímenes | EL RSC absorberá 4 regímenes actuales: personas físicas con actividad empresarial; incorporación fiscal; arrendamiento; y actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras y silvícolas. |
| Simplificación administrativa | Mediante un algoritmo el SAT determinará las declaraciones preliminares para simplificar el pago de impuestos. |
| Tasas reducidas | Las personas físicas con menos de 3.5 millones de pesos anuales pagarán ISR de entre 1 y 2.5%. La medida excluye al régimen de salarios. Para personas morales el límite será hasta 35 millones, aunque no está claro qué tasa de impuestos se les aplicará. No obstante, un beneficio adicional que tendrán será la deducción de inversiones a menor plazo y pagos provisionales conforme la utilidad fiscal determinada a partir de ingresos y deducciones amparadas con CFDI. |
IEPS a la baja
En el caso del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), el tercer impuesto de mayor peso, el siguiente año se espera una contracción de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021, pero una recuperación de 1.4% (6.8 mmdp) frente a lo observado al cierre de 2020. A pesar de que se estima una contracción, este pronóstico podría ser también optimista si se considera que al mes de julio el IEPS reporta una contracción de 8% (22.8 mmdp), impulsado por menores ingresos en su componente de gasolinas y diésel.
Para 2022 se espera que el IEPS por gasolinas y diésel sea de 318 mmdp, 12.7% (46 mmdp) menos de lo presupuestado para 2021 y 1.9% (6 mmdp) menor a lo observado en 2020; es decir, peor a lo observado durante el punto álgido de la crisis económica.
Es importante destacar que las expectativas sobre la recaudación de este impuesto resultan contradictorias con el panorama que se tiene sobre el resto. Los crecimientos que se esperan en la recaudación del IVA, ISR e ISAN suponen que en 2022 continuará el rebote o el dinamismo económico. Entonces, uno se pregunta por qué ese dinamismo está ausente en los estimados del IEPS de gasolinas y diésel (¿o se debe más bien al auge del mercado negro?).
Para compensar, destaca un pronóstico de IEPS sobre cervezas y bebidas refrescantes de 42.7 mmdp, 18% (6.5 mmdp) mayor a lo presupuestado para 2021 y 12.8% (4.8 mmdp) mayor a lo observado al cierre de 2020. Este nivel sería similar al observado en 2018. Igualmente, por el IEPS sobre bebidas alcohólicas se esperan 20.2 mmdp, es decir, un incremento de 24% (3.9 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021 o de 7.4% (1.4 mmdp) frente a lo observado en 2020. Este nivel no tiene precedente en ningún año que se tenga registro.
Para lograr esta nueva hazaña la autoridad fiscal no apuesta por un aumento de impuestos en las bebidas alcohólicas, sino a una reducción del mercado negro. Para conseguirlo, impondrá mayor control a través de códigos QR en las botellas de bebidas alcohólicas y la obligación por parte de los centros de consumo de verificar en presencia del consumidor que las bebidas son legales.
Modificaciones para la Ley del IEPS 2022
| Combustibles automotrices | Cuando se detecte que se introdujeron combustibles automotrices y se omitió el pago de impuesto, se aplicará la cuota que corresponda, además de las sanciones pertinentes |
| Marbetes electrónicos | Se amplía la definición de marbete. Podrá ser físico o electrónico |
| Lectura de código QR | Los establecimientos de consumo final tendrán la obligación de realizar, en presencia del consumidor, la lectura del código QR del marbete de las bebidas alcohólicas |
Más ingresos ocultos: los no tributarios no petroleros
Los ingresos no tributarios y no petroleros, o ingresos no recurrentes, se han convertido en la salvación del erario ante estimaciones fallidas del resto de ingresos. Irónicamente, estos ingresos pronto dejarán de ser “no recurrentes”, porque la Federación los obtiene ya de manera regular, pero sin explicar cabalmente su origen, es decir, de dónde los saca. Particularmente, en la parte de Aprovechamientos se han contabilizado ingresos extraordinarios, como las transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), los remanentes de Banxico o los recursos por la extinción de fideicomisos, que evitan que el déficit público sea aún mayor.
Para 2022, el Gobierno espera obtener 240 mmdp de ingresos no tributarios, 13.4% (28.3 mmdp) más que lo presupuestado para 2021, de los cuales el 95% provendrá de los Aprovechamientos. Los otros no tributarios, como Derechos, Contribuciones y Mejoras y Productos, tendrán variaciones mínimas en cuanto a porcentaje o monto.
Dentro de los Aprovechamientos se contabilizan los ingresos por multas, indemnizaciones, cuotas, regalías, entre otros. No obstante, el 97% de los Aprovechamientos estimados para 2022 (179 mmdp) están clasificados como Otros, otros: la llamada “caja negra de los ingresos”. La estimación de estos recursos significa que el Gobierno espera algún tipo de ingreso extraordinario. Ya que el tipo de cambio se ha mantenido constante (sin afectar las reservas de Banxico que detona el pago del remanente), y que el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) está casi agotado, es de suponerse que la Federación aumentará los esfuerzos en la extinción de fideicomisos para obtener estos recursos no recurrentes. Esta “caja negra” se ha incrementado en los últimos años.
Recapitulemos: en los últimos años los ingresos no tributarios observados han sido superiores a los presupuestados, lo que ha rescatado en parte a la hacienda pública. Esto ha sucedido por el uso de los fondos de emergencia, remanentes de Banxico y, recientemente, por la extinción de fideicomisos. No obstante, cabe preguntarse: ¿hasta cuándo se podrá mantener esta tendencia de disponer de ingresos no recurrentes?
Los petroleros o Jauja
Para 2018 se espera lograr ingresos petroleros de 1.87 billones de pesos, un crecimiento de 11.9% (115 mmdp) más de los presupuestado para 2021, pero 2.6% (28.9 mmdp) menores a lo estimado al cierre de año. Llegar a este nivel de recaudación significa regresar a niveles previos de 2018, cuando la situación de Pemex era muy diferente a la actual.
A julio de este año, los ingresos petroleros acumulan 507 mmdp, un crecimiento de 59.8% (190 mmdp), luego del desplome visto en 2020. Sin embargo, en lo que va del año se le transfirieron a Pemex 113 mmdp, por lo que el crecimiento sin transferencias sería de sólo 24.2%. De hecho, con ese nivel de recaudación sin transferencias a julio (394 mmdp), se encontraría 38% por debajo del nivel de ingresos de 2018 (640 mmdp), al cual se pretende regresar el siguiente año.
Una posible estrategia para incrementar la recaudación de impuestos petroleros es la mayor inversión que se le destinará al fracking o fracturación hidráulica, a pesar de la manifiesta oposición del Gobierno a esta práctica. En la cartera de inversión para 2022 de Pemex, Exploración y Producción se anticipa un gasto de 11.6 mmdp para fracking, 438,606% más de lo presupuestado para este mismo proyecto en 2021, y la mayor asignación de la que se tenga registro desde 2015. Este gasto para la extracción de gas y aceite de lutitas se concentrará en Coahuila y Veracruz. No obstante, será complicado que este crecimiento en inversión se refleje en una mayor cantidad de petrolíferos, al menos en el corto plazo.
Más impuestos por automóviles, sin vender más
Otra apuesta recaudatoria será alcanzar 12.1 mmdp por el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN), un crecimiento de 55% (4.3 mmdp) frente a lo aprobado en 2021, o 33% (3 mmdp) superior a lo observado en 2020. De hecho, este nivel de recaudación es más parecido al observado en 2018 o 2017, cuando se reportaban mejores niveles de ventas.
El problema con esta estimación es que la venta de automóviles nuevos está lejos de recuperarse. Hasta agosto de 2021 la venta de autos fue de 357 mil unidades, según cifras del Inegi, una recuperación de tan sólo 7.6% (25 mil unidades) frente al mismo periodo de 2020. Ahora, frente al 2018 las ventas de autos están 35% (193 mil unidades) por debajo, y frente a 2017 los están 43% (265 mil unidades). Para el segundo año de la recuperación postpandemia se ve complicado regresar a esos niveles de ventas y recaudación.
Podría ser que la autoridad hacendaria federal espera que este aumento en la recaudación se dé por cambios en la forma de pagar el ISAN. Para 2022, se pretende establecer nuevas reglas para el pago de automóviles blindados, para que en ningún caso el impuesto a pagar por dichos vehículos sea menor al que tendría que pagarse por la versión de mayor precio de enajenación de un automóvil sin blindaje del mismo modelo y año. Lamentablemente no hay cifras oficiales de la cantidad de vehículos blindados que se venden en México. Según el Consejo Nacional de la Industria del Blindaje (CNIB), los vehículos que son reforzados con blindaje son principalmente los modelos Suburban, Grand Cherokee y Tahoe, que pertenecen a la categoría SUV. Esta categoría representa alrededor del 30% del total de vehículos nuevos vendidos en 2021, y aunque todos fueran de tipo blindado, no parece razonable que una modificación en su cobro de impuestos justifique un incremento de 55% en el ISAN para 2022.
La cereza en el pastel: deuda pública
Además de unos ingresos tributarios y no tributarios difíciles de alcanzar, para 2022 se plantea pedir al Congreso los ingresos derivados de financiamiento más grandes que se tiene registro: 915 mmdp, un aumento de 17% (130 mmdp) frente a lo aprobado para 2021. Sí, a pesar de la narrativa presidencial de que en este sexenio la deuda no ha subido.
Esto se debe a que los gastos totales del sector público que prevé Hacienda serán de 7.48 billones de pesos, mientras que los ingresos que anticipa sólo llegarán con todo y todo a 6.17 billones.
Nuestras conclusiones
Los estimados positivos en recaudación de la Secretaría de Hacienda para 2022 penden de un hilo: un gran crecimiento económico que eleve la dinámica de consumo y empleo por encima de lo visto antes de la crisis del covid-19. Lamentablemente, los indicadores débiles de consumo, empleo, número de contribuyentes, ventas de automóviles, entre otros, no generan confianza de que estos pronósticos se cumplan.
Las condiciones tampoco son halagüeñas para 2021, a causa de la permanencia en la desconfianza de la inversión. Si bien a junio de este año la inversión fija bruta tuvo un crecimiento de 16.8% con relación a junio de 2020, eso no compensó la caída de 24.21% de 2020 frente a 2019, según el Inegi. De hecho, el Índice de Inversión Fija Bruta reporta 92 puntos, 4.2 menos que en febrero de 2020 (previo a la pandemia); 14.6 puntos menos que en diciembre de 2018 (previo a la entrada de este Gobierno) o 24.6 puntos menos frente a junio, antes de las elecciones presidenciales.
En el último mes se ha dado a conocer el cierre de tres terminales de almacenamiento de combustibles del sector privado por parte de la Comisión Reguladora de Energía (CRE); además, la Secretaría de Energía canceló los permisos de importación de las empresas Trafigura y Windstar. Esta tendencia a la estatización de la economía para beneficiar a empresas como Pemex o CFE no deja de añadir desconfianza en el sector privado, por lo que una recuperación de la inversión, del crecimiento y de la recaudación se ven complicadas.
Las consecuencias de lanzar
estimaciones de recaudación fuera de la realidad serán mayores en un escenario
de agotamiento de los Fondos de Estabilización. Al segundo trimestre de 2021 el
Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) cuenta con sólo
15.5 mmdp, luego de que en 2018 cerrara con más de 308 mmdp. El Fondo de
Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) tiene 29.2
mmdp, cuando en 2018 cerró en 96 mmdp. Además, dicho instrumento fue
bursatilizado y debe 70 mmdp a 15 años. Ni hablar del desaparecido Fondo de
Desastres Naturales (Fonden) y los escasos 9.2 mmdp presupuestados contra
desastres para 2022. Todo esto implica
que los cambios en la liquidez del Gobierno podrían impactar directamente en la
capacidad de gasto.
De no materializarse el crecimiento económico
estimado por Hacienda y el crecimiento de la recaudación en los diferentes
ingresos, el Estado podría quedarse sin recursos para financiar el gasto
público y verse orillado a pedir más deuda o a recurrir nuevamente al recorte
indiscriminado de programas sociales, gasto corriente de las dependencias o
transferencias a los estados. Todo esto con graves consecuencias en la
perspectivas de eficiencia del sector público y en el desarrollo social.
[1] Inegi. el Indicador Mensual de Consumo Privado y Mercado Interior (IMCPMI) https://www.inegi.org.mx/temas/imcp/
[2] Inegi (2021) Estudio de la Demografía de los Negocios 2020. Recuperado de: https://inegi.org.mx/programas/edn/2020/#Documentacion
