No tapemos el pozo: el destino de los fideicomisos en proceso de extinción

Por Lía Álvarez (@Lia_economista)

No hay espacio para los ánimos acomodaticios, pero tampoco hay más tiempo para deplorar la pérdida, incluso si ésta se produjo a raíz de uno de los procesos más opacos y antidemocráticos de la presente Legislatura. Enfoquémonos en lo que será. La extinción tajante de 109 fideicomisos[1] produjo una reacción en contra casi sin precedentes recientes en la comunidad académica, científica, de defensores de derechos humanos y sociedad civil organizada. Hay que preocuparse ahora por la transparencia en su proceso de extinción, por la transferencia de esos recursos a la Tesorería de la Federación (Tesofe), por su registro contable como aprovechamientos, por su aplicación por la vía presupuestal… Y lo más importante: por su uso y destino adecuados. Proponemos estos cinco puntos para enteder cómo llegamos aquí y lo que sigue en juego.

1. Esa sensación de déjà vu…

Esta situación no es nueva. Registramos al menos un antecedente cercano. En diciembre de 2012, con el retorno inaugural del PRI, se emitió el “DECRETO que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal”, el cual fue modificado un año después. ¿El alegato? Que la administración debía estar en línea con las acciones para racionalizar el uso de los recursos públicos. ¿La instrucción precisa para dependencias y entidades? Que durante el ejercicio fiscal 2014 extinguieran los fideicomisos y terminaran los mandatos y contratos análogos[2] cuya existencia no se justificara en los programas sectoriales, institucionales, regionales o especiales.

Los recursos disponibles se utilizarían para contribuir al equilibrio presupuestario de aquellos programas que determinara la SHCP; sin embargo, no se tiene registro del destino y uso de esos recursos. En cada Cuenta Pública de 2014 a 2019 se presentó un listado de fideicomisos y contratos análogos en proceso de extinción. Además, en 2015 la ASF reveló en una Auditoría Financiera y de Cumplimiento realizada a la SHCP que en 2014 hubo 33 fideicomisos, mandatos y análogos en proceso de extinción y 11 extintos[3]. Y nada más.

Hasta que llegamos a las puertas de un sexenio más. El 1 de diciembre de 2018 el Ejecutivo federal anunció 100 compromisos. El número 37: “Cancelar fideicomisos o cualquier otro mecanismo utilizado para ocultar fondos públicos y evadir la legalidad y la transparencia”. El compromiso tuvo consecuencias. El 2 de abril de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “DECRETO por el que se ordena la extinción o terminación de los fideicomisos públicos[4], mandatos públicos y análogos”, por medio del cual se instruyó a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a la Oficina de la Presidencia de la República y a los Tribunales Agrarios a llevar a cabo los procesos para dar por terminados todos los fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos o análogos de carácter federal. ¿Excepciones? Las que señalara la SHCP, además de dejar fuera los fideicomisos que vayan dirigidos a temas de salud, pensiones, obligaciones laborales o que sirvan como mecanismos de deuda pública.

El 8 de octubre de 2020 la Cámara de Diputados dio una vuelta de tuerca más: la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública aprobó dictamen para la extinción de 109 fideicomisos, equivalentes a 68.5 mil millones de pesos (mmdp), y el 19 de octubre la Comisión de Hacienda y Crédito Público del Senado hizo lo mismo. Originalmente se tenía contemplada la extinción de 55 fideicomisos; sin embargo, los legisladores de Morena fueron por 54 más, todos ellos sin estructura orgánica[5] y únicamente aquellos que forman parte de la Administración Pública Federal. El 21 de octubre, el Senado aprobó, en lo general y en lo particular, dicho dictamen.  

¿De qué ‘universo’ se partía? Al primer semestre de 2020, la SHCP reportó 332 actos jurídicos registrados —303 fideicomisos, 23 mandatos y seis análogos—, los cuales sumaban un monto de 728.4 mmdp. La mayor parte de los fideicomisos se encuentra en el grupo temático de subsidios y apoyos (117), y en apoyos financieros y otros (111). Asimismo, la SHCP reportó dos altas, ocho bajas y 32 fideicomisos en proceso de extinción, terminación o baja de clave de registro.

Sin embargo, en monto, los que más recursos reciben son los fideicomisos de estabilización presupuestaria (262 mmdp), entre los que destacan: el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), el Fondo de Desastres Naturales (Fonden), el Fondo de Reconstrucción de Entidades Federativas (FOREF) y el Fondo de Apoyo para Infraestructura y Seguridad (FAISEG).

2. Quién es quién entre los afectados

Los 109 fideicomisos a extinguirse se pueden analizar en tres bloques: 

18 fideicomisos concentran 42.7 mmdp (62.4%) de la bolsa total. De este bloque, cinco reciben 34.2 mmdp —80% de los recursos de este primer bloque—: Fondo de la Financiera Rural, Fondo para el Desarrollo de Zonas de Producción Minera (Fondo Minero), Fondo de Desastres Naturales (Fonden), Fondo Metropolitano y Fideicomiso Público de Administración y Pago Fondo Regional.

Al extinguir estos cinco se afectan: a) el desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y las económicas vinculadas al medio rural; b) la inversión física con impacto social, ambiental y de desarrollo urbano; proyectos de infraestructura y equipamiento educativo, de salud, de prevención social, prevención del delito y proyectos de capacitación y emprendimiento en las zonas de producción minera; c) la atención de los efectos de desastres naturales —dada la falta de capacidad financiera de la dependencias y entidades paraestatales, así como de las entidades federativas—; d) programas y proyectos de infraestructura pública y su equipamiento en materia de servicios básicos, infraestructura vial, movilidad urbana, espacios públicos en entidades federativas, y e) el apoyo a 10 estados con menor índice de desarrollo humano, para programas y proyectos de inversión para acceso a servicios básicos de educación y salud e infraestructura básica —sin embargo, los proyectos de infraestructura pública y equipamiento urbano serán atendidos a través del Programa de Mejoramiento Urbano, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Urbano, Ramo 15 del Presupuesto de Egresos de la Federación—.

65 corresponden a fondos Conacyt, los cuales dejarían de recibir 25.0 mmdp (36.4% de los recursos totales). Los más afectados son tres fondos a los que se destina casi el 70% de los recursos de este bloque: el Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de Energía (Hidrocarburos), el Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de Energía (Sustentabilidad Energética) y el Fondo Institucional de Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación.

26 centros de investigación, que reciben 0.8 mmdp (1.2% del total). Dos concentran el 50% de los recursos de este tercer bloque: el Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE). —el cual recibe el mayor monto (0.33 mmdp)— y el Centro de Innovación Aplicada en Tecnologías Competitivas (CIATEC).

3. Los fondos salvados parcialmente y las “nuevas reglas”

Por el momento, no se tocarán los recursos del Fondo de Salud para el Bienestar. El 20 de octubre, se eliminó el artículo XIII Transitorio del Dictamen de Decreto de la Ley de Ingresos de la Federación 2021, en el que se establecía que el Insabi iba a instruir a la institución fiduciaria de este Fondo para que en 2021 se concentraran en la Tesofe 33 mmdp de su patrimonio.

Por otra parte, para los deportistas que hayan obtenido medallas en Juegos Olímpicos o Paraolímpicos, se dispone que la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte otorgue un “reconocimiento económico vitalicio”, con cargo a su presupuesto autorizado.

Respecto al Fondo de Apoyo Social para extrabajadores migratorios, la Secretaría de Gobernación, con cargo a su presupuesto autorizado, asumirá las obligaciones pendientes, hasta su total cumplimiento.

En lo que se refiere al Fonden, se modifica el artículo 37 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y se especifica que en el Presupuesto de Egresos deberán incluirse las previsiones para llevar a cabo acciones preventivas o ejecutar programas y proyectos para atender los daños ocasionados por fenómenos naturales.

Los recursos del Fondo Metropolitano y Fondo Regional se concentrarán en la Tesofe y se destinarán al Programa de Mejoramiento Urbano, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.

El Conacyt, por último, establecerá los criterios de decisión para que las instituciones, centros, organismos, empresas o personas físicas de los sectores social y privado puedan recibir beneficios o estímulos para actividades de investigación científica y tecnológica. Cabe destacar que el proceso de extinción de los fondos para ciencia y tecnología se aplazó para junio de 2021.

4. Las contradicciones y el remiendo

En el objetivo del dictamen original presentado a discusión se estableció que el monto reportado en disponibilidades de estos fideicomisos se reasignaría a acciones para atender los efectos de la pandemia por covid-19 en temas de salud y economía, así como garantizar la continuidad de los programas sociales del bienestar.

Eso provocó más incertidumbre que tranquilidad en los sectores afectados, porque se asumía que quedaban totalmente desprotegidos y sin los recursos de los fideicomisos. Por un lado, el Ejecutivo se ha pronunciado en diversas ocasiones a favor de destinar los montos a la compra de vacunas para la covid-19; por otro, se decía de palabra que estos recursos se entregarían a los beneficiarios de manera directa, para evitar la corrupción. Lo cierto es que nada está escrito claramente en papel.

Posteriormente, en el dictamen que se turnó al Senado para su discusión se hicieron modificaciones adicionales: en el artículo IV transitorio se adicionó que los ingresos excedentes que se concentren en la Tesofe se destinarán en términos de la Ley de Ingresos de la Federación en el ejercicio fiscal correspondiente, priorizando el fortalecimiento de los programas y acciones en materia de salud, especialmente para los requerimientos derivados de la atención a la pandemia, incluyendo la obtención de la vacuna en el número de dosis necesarias, lo que sea necesario para estabilizar el balance fiscal federal y el pago de las obligaciones previamente contraídas por los fideicomisos.

A partir de estas últimas líneas, quizás deberíamos entender que “el remedio” da para la cura de tres “males”: 1) la compra de vacunas por covid-19; 2) la disminución de los ingresos presupuestarios (estabilización del balance fiscal), y 3) la indignación de los sectores afectados, pues al especificar“el pago de las obligaciones contraídas con anterioridad” se interpreta la cobertura del universo total de beneficiarios que venían recibiendo recursos a través de estos fondos.

Sin embargo, nada de lo anterior aporta claridad sobre el adecuado destino de los recursos obtenidos por la extinción de los 109 fideicomisos. Lo único cierto es que pasarán a la Tesofe y que serán destinados a los fines que determine la SHCP a través del Presupuesto de Egresos de la Federación. 

Mientras tanto, serán las dependencias y entidades que coordinen la operación de los mismos las responsables de realizar todos los actos necesarios para su extinción.

5. Una huída hacia adelante

El Gobierno federal afirma que su objetivo al extinguir fideicomisos es eliminar la opacidad y discrecionalidad en el uso de recursos públicos y fomentar la transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Muy bien: nadie podría honestamente defender las condiciones que propician la corrupción. El interés general, más bien, es no perjudicar sectores y personas que se contaban como los beneficiarios de esos fideicomisos.

Dada la presión por parte de la sociedad civil y diferentes organizaciones, el presidente instruyó a su consejero jurídico, Julio Scheler Ibarra, a realizar una auditoría financiera, técnica y administrativa a los fondos y fideicomisos recién eliminados. En los casos donde haya evidencias de corrupción se presentarían denuncias ante la Fiscalía General de la República (FGR). Asimismo, se comprometió a que en tres meses habrá una lista de los fideicomisos donde se hayan encontrado irregularidades, mismas que se darán a conocer, caso por caso. ¿Acaso las auditorías con las que ya se cuenta no evidenciaron la tan mencionada opacidad? ¿Tres meses son suficientes para auditar el universo total de 109 fideicomisos? ¿De dónde saldrán recursos humanos y financieros para canalizar este esfuerzo maratónico? ¿Y qué se propone para fiscalizar su uso y destino? ¿Más auditorías? ¿La creación de un órgano fiscalizador para “dignificar” el uso de estos recursos?

La vigilancia que viene

Los fideicomisos son instrumentos legales, con obligaciones de transparencia y reglas de operación. Además, son auditables. El proceso de su extinción debe ser transparente y detallado. No basta con hacer un ‘registro contable’ de sus ingresos y egresos; se deben especificar también sus destinos, para cada uno. De lo contrario, el Gobierno caería en la situación que tanto critica.

Por descontado, los programas y padrones de beneficiarios que recibirán los recursos de manera directa deben de estar ligados a reglas de operación y asignación. Se debe considerar una estricta vigilancia por parte de diversos actores de los sectores público y privado, estableciendo los debidos candados presupuestarios y legales. 

“Ahogado el niño, tapan el pozo”, se suele decir, cuando tras una tragedia se empiezan a tomar las medidas de precaución necesarias. En este caso el pozo debe mantenerse abierto, y bajo observación estricta de lo que sucede en su interior.

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[1] Los fideicomisos públicos son contratos por medio de los cuales, el gobierno federal, los gobiernos de los estados o los ayuntamientos, con el carácter de fideicomitentes, a través de sus dependencias centrales o paraestatales, transmiten la titularidad de determinados bienes del dominio público, del dominio privado de la Federación, entidad federativa o municipal, o afecta fondos públicos en una institución fiduciaria para realizar un fin lícito determinado, de interés público.

[2] En los cuales se obliga, mediante un acto jurídico, el destino de recursos públicos en cumplimiento de un objeto que también debe ser lícito. En los mandatos, el mandatario se obliga a ejecutar por cuenta del mandante los actos jurídicos que éste le encarga.

[3] https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2015i/Documentos/Auditorias/2015_0039_a.pdf

[4] Fideicomisos públicos sin estructura orgánica análoga a una institución de gobierno; se constituyen por el Gobierno federal a través de las dependencias y entidades, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con el propósito de administrar recursos públicos fideicomitidos destinados al apoyo de programas y proyectos específicos. Sin obligación de reportar ingresos ni gastos en el Presupuesto de Egresos.

[5] Son considerados como fideicomisos sin estructura orgánica los que no cuentan con una análoga a las otras entidades y no tienen comités técnicos, no siendo contemplados como entidades de la Administración Pública Federal.