Necesitamos reguladores en ‘modo emergencia’

María Fernanda Ballesteros (@mfballe) | Animal Político

Desde el inicio de la emergencia hemos escuchado al presidente decir que hay que hacerle caso a los “científicos” y dejar la politiquería atrás. ¿Y porqué no voltear a ver los reguladores especializados que se han creado en los últimos 25 años en México? Reguladores económicos y sociales[1] que conocen mejor que otros entes políticos los riesgos detrás de los mercados. Estos entes, además de ser relevantes en nuestro contexto cotidiano, deberían tener un rol en la primera línea de defensa en tiempos de amenazas excepcionales. Por ejemplo, son estos organismos los que pueden conocer mejor la forma en cómo se organizará y racionalizará el acceso a medicinas, a energía eléctrica, al agua, cuál será el tratamiento que se dará a bancos e instancias financieras^[2], entre otros.

En términos regulatorios podemos considerar que existe una emergencia cuando hay una amenaza sistemática a la supervivencia de un sistema. El de salud, por ejemplo. Ante un riesgo que incluso se puede considerar existencial^[3] –sus impactos podrían amenazar la supervivencia y nuestro estilo de vida mismos–, se requiere talento innovador y creatividad por parte de reguladores para adaptarse y crear regímenes regulatorios especiales, pues los procesos estándares no suelen ser suficientes para lidiar con este tipo de riesgos. Se deben crear regímenes de excepción, ya que muchos de los procesos, requisitos y actos de verificación en estos momentos tienen un costo mucho mayor, que no justifica su razón de ser.

Una llamada a todos los reguladores

Después de la crisis financiera de 2008 se vio cómo los reguladores financieros no tenían las herramientas para actuar de forma emergente, como se requería. En nuestro país, a partir de esa crisis, se estableció la posibilidad para dar facultades extraordinarias al presidente de la Comisión Nacional Bancaria de Valores (CNBV). En la emergencia actual ya se le otorgaron facultades extraordinarias para modificar o dejar sin efectos temporalmente las disposiciones para entidades financieras que se necesiten para lograr facilidades administrativas, así como la posibilidad de otorgar autorizaciones de manera expedita y de flexibilizar requisitos, con el fin de atender necesidades operativas o de mercado puntuales.

Sin embargo, este tipo de actuaciones no deben ser exclusivas de reguladores financieros. Llama la atención, por ejemplo, la falta de actuación y presencia de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris), que como regulador sanitario tiene probablemente las más amplias capacidades técnicas para plantear cómo se hará la distribución y el acceso a todos los insumos necesarios para esta pandemia, incluyendo, en su momento, la vacuna que ayude a acabar con ella. Si bien no existe un marco de actuación extraordinario previsto para el regulador sanitario, bien podría tener un rol más protagónico desde el Consejo de Salubridad General, entre otras instancias.

Pero también destaca la falta de acciones por parte de otros reguladores indirectamente relacionados, como los del sector energético, en donde la única instancia que se ha pronunciado sobre precios y la operación del sistema eléctrico es la Comisión Federal de Electricidad, sin que la Comisión Reguladora de Energía (CRE) haya dicho nada al respecto.

En general, los reguladores deben estar en posición de entender cuál es y será su rol durante las diferentes etapas de la emergencia. Deben tener muy claro cuáles son sus capacidades técnicas y facultades legales. También necesitan tomar la iniciativa, cultivando capacidad de adaptación y de toma discrecional de decisiones, sin salirse del marco de disciplina general^[4]. Deben ser resilientes y flexibles, para poder colaborar en pro del interés general.

En Estados Unidos trascendió cómo el tramiterío y los incontables requisitos sanitarios por parte de la Food and Drug Administration no permitieron que centros de investigación pudieran facilitar un sistema de pruebas de Covid. ¿Y en México?

Ahora bien, hay dos principales desafíos de gobernanza regulatoria que surgen en este tipo de emergencias. En primer lugar, las emergencias desatan problemáticas desde diferentes frentes, que requieren de una actuación coordinada entre diferentes reguladores. En segundo lugar, el marco de excepcionalidad y discrecionalidad en el que pueden verse obligados a actuar implica la previsión de la forma en que rendirán cuentas en el momento de la emergencia, y con posterioridad a ella. Para mejorar tanto la coordinación como la rendición de cuentas de estos reguladores, las autoridades de mejora regulatoria pueden jugar un papel importante.

Iniciativas desde la mejora regulatoria

En México, dado que el problema que detectamos es la falta de acción por parte de los reguladores, la labor de la autoridad de mejora regulatoria, en lo que toca a la rendición de cuentas, podría consistir en visibilizar los problemas regulatorios que existen y que requieren de una actuación especial por parte de los reguladores. Ya anteriormente escribí sobre la posibilidad de que las autoridades de mejora regulatoria hicieran un portal para hacerse de información sobre los trámites que requerirían eliminarse o modificarse para ayudar a la ciudadanía a transitar por la actual crisis tanto económica como de salud.

El pasado 4 de abril la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer) lanzó un micrositio en el que se pueden consultar las regulaciones emitidas por autoridades federales y locales para enfrentar la epidemia, particularmente medidas adoptadas por las entidades federativas, que abarcan desde la suspensión de labores hasta los estímulos fiscales, pasando por el apoyo a grupos vulnerables, acciones de protección al empleo, apoyo a pymes, creación de fondos de contingencia y disposiciones para procurar al abastecimiento médico.

Fuente de gráfico: Conamer

Este micrositio provee, en primer lugar, información útil para quien podría beneficiarse de apoyos y cambios regulatorios, tanto a nivel federal como local. Lo hace compilando y procesando la información de manera tal que la hace más accesible. Además, es una buena herramienta comparativa, en manos de gobiernos y ciudadanos, de las acciones que se están tomando, sobre todo a nivel local. Sin embargo, se podría ir más allá y que Conamer ayudara a identificar no sólo la naturaleza de los apoyos, sino también los mecanismos y procesos mediante los cuales se están entregando, para conocer los que están funcionando de forma más eficiente y efectiva o si hay ciertos requisitos que están entorpeciendo las labores para salir de la emergencia. Esto permitiría que gobiernos locales puedan trabajar de mejor manera en la solución de problemas admnistrativos en la ejecución de los programas, tomando como parámetro los procesos exitosos en diferentes estados.

Adicionalmente, Conamer ha informado que realiza acciones para apoyar la reactivación económica, una vez que concluya la emergencia. Si bien es muy buena noticia que Conamer ya esté diseñando estrategias para este escenario, las autoridades de mejora regulatoria pueden hacer más durante esta emergencia. Su labor como un watchdog de reguladores puede ayudar a transparentar lo que se está haciendo y también a identificar en dónde están los problemas regulatorios que requieren atención urgente. Por eso insistimos en la posibilidad de que la propia Conamer o el Observatorio Ciudadano de Mejora Regulatoria desarrolle un micrositio desde el cual se puedan denunciar las regulaciones que están entorpeciendo las labores para salir de la emergencia.

Por último, Conamer y las autoridades de mejora regulatoria también podrían identificar problemas regulatorios sanitarios. En Estados Unidos, por ejemplo, trascendió cómo el tramiterío y los incontables requisitos sanitarios por parte de la Food and Drug Administration no permitieron que centros de investigación pudieran facilitar un sistema de pruebas de Covid, que hubieran podido ayudar a controlar mejor la pandemia. Los investigadores describen cómo se tardaron más de 100 horas en cumplir con los requisitos burocráticos –incluso narran cómo fue rechazada su aplicación al enviarse por correo electrónico–. De la misma forma, en México se le ha pedido a Cofepris reglas claras y procedimientos expeditos para contar con bienes y servicios médicos que ayuden en esta emergencia. Por ejemplo, ingenieros biomédicos y empresarios que realizaron pruebas mecánicas de respiradores hechos en México han solicitado el apoyo de esa comisión, para contar con esos dispositivos lo más pronto posible.

Las formalidades, que son comunes en tiempos “normales”, resultan imposibles e incomprensibles en una emergencia. En ese sentido, un grupo de trabajo que colabore en el diseño que regule la distribución de equipo médico para atender pacientes o para ir planteando, por ejemplo, cómo se hará la distribución de la vacuna, cobraría relevancia instantánea. Conamer bien puede empujar en la consecución de este objetivo.

[1]En los últimos 25 años el modelo mexicano de política económica y de desarrollo se transformó profundamente. La liberalización de sectores de la economía y la privatización de sectores estratégicos otorgaron un nuevo papel al Estado, ya no como proveedor de servicios, sino como regulador de los servicios que proveen, principalmente, empresas privadas. A partir de este fenómeno surgió una transformación en el diseño institucional del Estado que incluyó la creación de agencias reguladoras especializadas e independientes. Estas agencias buscan corregir fallas de mercados, como son la acumulación y concentración de poder de mercado y la existencia de externalidades negativas. Para ello, estas agencias determinan con antelación cuáles son los riesgos en cada mercado que podrían afectar el bienestar social. La independencia de estas agencias se justifica en tanto que es importante blindar a estos organismos del poder político para que éste no interfiera con la toma de decisiones basadas en elementos técnicos.

^[2] Martin Lodge. Regulation for and by an emergency. Center for Analysis of Risk and Regulation, Londos School of Economics https://www.lse.ac.uk/accounting/assets/CARR/documents/R-R/2019-Summer/190701-riskregulation-02.pdf

^[3] Riesgo existencial definido así por Kira Matus – “Existential risk challenges for risk regulation” https://www.lse.ac.uk/accounting/assets/CARR/documents/R-R/2014-Winter/Risk-and-Regulation-28-existential-risk.pdf

^[4] Op Cit.  Regulation for and by an emergency.