NAICM: transparencia y competencia a cuenta gotas
El presupuesto para la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México ha escalado y se ejerce lentamente. Del total estimado, ya hubo un incremento de 73 % al pasar entre 2015 y 2016 de 104 miles de millones a 180 miles de millones.
Por: Mariana Campos (@mariana_c_v) y Daniela Balbino (@Dan_ Balbino)
En diciembre de 2015, el secretario de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza, aseguró que el Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México (NAICM) marcará un antes y un después en las grandes obras de infraestructura en el país. Presumió que el NAICM se realiza bajo “las mejores prácticas internacionales” en cuanto a control, transparencia, eficiencia y legalidad. Puntualizó que los trabajos del nuevo aeropuerto avanzan en tiempo y de acuerdo con lo programado, para que el 20 de octubre de 2020 se inicien las primeras operaciones.
Sin embargo, la realidad difiere del discurso. El presupuesto del NAICM no ha evolucionado favorablemente; ha escalado y se ejerce lentamente. El presupuesto total estimado para este megaproyecto ya se incrementó 73% entre 2015 y 2016, pasando de 104 miles de millones a 180 miles de millones.
Además, la ejecución del presupuesto avanza a un ritmo lento y por debajo del necesario para poder terminar el proyecto en 2020, como se anuncia. Los presupuestos presentados a la Cámara de Diputados, y posteriormente aprobados por la misma, han sido de montos muy bajos. Para 2015, la Cámara Baja aprobó un presupuesto anual de 7 miles de millones de pesos y 5.5 miles de millones de pesos para 2016, con el fin de avanzar en la ejecución del proyecto, pero el plan inicial consideraba 28 mil millones para ser ejercidos hasta 2015.
A pesar de los montos raquíticos, éstos ni siquiera han sido ejercidos en su totalidad. Muestra de ello es que el presupuesto 2015 tuvo que ser recortado. A la fecha, sólo se han ejercido alrededor de 2.5 miles de millones de pesos, a pesar de haber entablado compromisos de pago por más de 10.4 miles de millones de pesos, como se puede observar en el siguiente gráfico.
Esos 10.4 millones de pesos están distribuidos en contratos entablados a través de 149 procedimientos que se han llevado a cabo durante el desarrollo del proyecto del NAICM.[1]
Lamentablemente, en el análisis de la información sobre las contrataciones del aeropuerto se observó que la mayoría del dinero se ha contratado a través de adjudicaciones directas e invitaciones restringidas. 50% del monto contratado a la fecha –o 5,272 millones de pesos– se comprometió a través de la asignación de contratos sin un concurso oficial de por medio, es decir, seleccionando al proveedor de manera discrecional. Otro 15% del dinero se contrato a través de invitación restringida y sólo 35% del dinero se contrató por medio de licitación pública abierta.
La competencia en la contratación pública es un factor benéfico para que el Estado obtenga mejores condiciones de precio, calidad y oportunidad en las transacciones de los bienes y servicios adquiridos. Y en el caso de México, los gobiernos están obligados a contratar por medio de licitación pública abierta, de acuerdo al artículo 134 de la Constitución[2]. En él, entre otras cosas, se establece que las obras “se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública, para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado”.
La Constitución prevé la posibilidad de no hacer licitación, sólo cuando dicho procedimiento no sea idóneo, es decir, cuando no asegure las mejores condiciones de contratación. En este contexto institucional, se espera que el gobierno rinda cuentas y explique mediante un informe oficial por qué la licitación pública no ha resultado “idónea” en la mayoría de las contrataciones realizadas para el desarrollo del NAICM y cómo los procedimientos más discrecionales han podido garantizar las mejores condiciones de contratación.
En el caso de las contrataciones de “adquisiciones, servicios y arrendamientos”, 81% del monto total fue adjudicado de manera discrecional. Otro 17% del dinero se contrató a través de invitación restringida y sólo el 2% del dinero se contrató por medio de licitación pública abierta.
Hasta ahora, 11% del monto total contratado ha sido destinado a contratar “adquisiciones, servicios y arrendamientos”. 89% de los recursos contratados se han destinado a los proyectos de “obras públicas y servicios relacionados con las mismas”.
Es importante destacar que de los 149 procedimientos, más del 10% o 17 se declararon desiertos. Es decir no hubo interés de parte de los contratistas en participar, lo cuál es un mala señal; sobre las condiciones del proyecto, o de sus procedimientos de contratación. Además, falta rendición de cuentas sobre este asunto.
Mucho se ha presumido de la ‘transparencia’ con la que supuestamente se maneja el proyecto del NAICM. Es cierto que se opera un sitio en Internet especial para difundir información de este proyecto, y que los fallos de las licitaciones han sido transmitidos en línea.
Sin embargo, a la fecha no se publica información indispensable de las contrataciones que se llevan a cabo para el desarrollo del proyecto.
- Los dictámenes de excepción a la licitación pública abierta
- Las ofertas/proposiciones de los contratistas una vez emitido el fallo[3]
- El contrato completo y sus convenios de modificación
- Hallazgos de auditoría y control interno del proyecto
- Indicadores de avance físico y financiero de la ejecución del contrato
Diversos estándares de transparencia coinciden en que los documentos mencionados anteriormente deben ser públicos.
Hay por los menos tres ejemplos de estándares internacionales que recomiendan la publicidad de estos documentos. Está el de la 1) Sociedad para la Contratación Abierta (OCP por sus siglas en inglés) del Banco Mundial, el de la 2) Iniciativa de Transparencia para la Construcción (COST por sus siglas en inglés) del Reino Unido o el de las 3) Recomendaciones para la contratación íntegra preparadas la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), organización de la cual México es miembro.[4]
A la fecha solo en dos contrataciones, de 149, se han publicado sus documentos con el estándar de datos abiertos: 1) los trabajos de construcción del drenaje pluvial temporal y 2) el desarrollo del proyecto ejecutivo, construcción, equipamiento de mobiliario en instalaciones complementarias para el campamento del GACM en las instalaciones del NAICM.[5]
Sólo están publicados dos contratos completos, del resto de procedimientos concluidos nada más se publicaron algunos datos de sus contratos.
La falta de transparencia y competencia en las contrataciones del NAICM contribuye a reforzar la desconfianza con la que este proyecto nació y con la que se sigue desarrollando. Se reitera que este proyecto representa una oportunidad para generar mejores prácticas en materia de competencia e integridad que la política de contratación de obra pública carece, y por ende, requiere para escalar a un siguiente nivel de eficiencia.
¿Qué requiere el proyecto?
Es urgente que exista mayor congruencia entre la transparencia prometida y la efectiva. Y cumplir con los estándares de transparencia que promueven los especialistas que ya asesoran el proyecto, publicando los documentos mencionados anteriormente.
Se sugiere que las autoridades produzcan un informe trimestral sobre el NAICM y su evolución. Éste deberá documentar la evolución del presupuesto, las contrataciones y la ejecución de los contratos del proyecto, utilizando los indicadores pertinentes para ese fin.
En el informe también deberá explicarse de manera muy clara y puntual cuáles son los riesgos que enfrenta y enfrentará el proyecto en las distintas etapas de su evolución que podrían afectar su presupuesto y calendario. Y deberá incluir otra explicación del mismo tipo sobre cuáles son los factores que a la fecha ya han afectado negativamente el proyecto, por lo que se volvió más caro y se desarrolla lentamente. Además de indicar el calendario y la fecha de conclusión real del proyecto.
Además, con el fin de incrementar la competencia, y por ende el valor del dinero público usado en el proyecto, es indispensable que la Comisión de Competencia Económica (COFECE) ejerza sus facultades y participe en la vigilancia de las contrataciones del proyecto. Si bien, no es posible que supervise las condiciones de competencia de cada procedimiento. Sí es indispensable que 1) revise una muestra con base en la cual haga recomendaciones específicas para este proyecto y que 2) designe a un “defensor” de la competencia que asesore in situ al proyecto para vigilar y promover dichas condiciones.
Los indicadores aquí expuestos apuntan a una falta de transparencia y competencia en el desarrollo del NAICM. Si en verdad se busca que este proyecto llegue a buen puerto es necesario generar un nivel suficiente de ambas, evitando escaladas en su presupuesto y calendario. Un paso obligado para lograrlo, es revisar las condiciones de gobernanza del proyecto, apegándose a las recomendaciones que la OCDE y otros especialistas han elaborado especialmente para el NAICM. Sólo falta añadir la voluntad de querer hacerlo.
* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Presupuesto y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Daniela Balbino es investigadora del Programa de Presupuesto y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Estudió la licenciatura en Economía en la Facultad de Economía de la UNAM.
[1] La información se analizó el 6 de junio de 2015 con datos de CompraNet y del sitio web del NAICM. La mayor parte de los procedimientos (54%) se efectuaron para contratar servicios de Obras Públicas y aquellos relacionados con las mismas. El 36% restante se llevó a cabo para contratar servicios, adquisiciones y arrendamientos.
[2] Artículo 134 de la Constitución: “Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes”.
“Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado”.
[3] Sin incluir información sensible como la relacionada con secretos industriales y similares que puedan afectar las condiciones de competencia.
[4] Estándar de datos abiertos de contratación de la Sociedad para la Contratación Abierta; Iniciativa de Transparencia para la Construcción (COST); OCDE (2015), Desarrollo efectivo de megaproyectos de infraestructura: El caso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, Éditions OCDE, París.
[5] Detalles de los contratos celebrados por GACM para el desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México. Consultado el 28 de junio de 2016.
