Mucha zanahoria y poco garrote: el mal del gasto federalizado
Mariana Campos y Liliana Ruiz / Animal Político
El tono de las campañas electorales vigentes deja ver la poca importancia que tienen los temas sobre federalismo: en la mayoría de las propuestas subyace la idea de que la figura presidencial quiere y puede resolver todos los problemas pendientes de México en un sexenio. Sin embargo, la nuestra es una república federal. Prácticamente nada puede ser resuelto si no es impulsado también por los estados, en el marco del federalismo.
Si se hace la lectura correcta, el abuso del Ramo 23 –documentado a través del estudio de tres programas sin reglas de operación[1]– es el síntoma de una enfermedad aún más grave que la mera ambición política rapaz de nuestros gobernantes. No es casualidad que, de una muestra de convenios por 26 mil millones de pesos -correspondientes a los tres programas discrecionales mencionados-, 59%[2] del monto auditado por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) tuvo observaciones bastante serias, ya sea por falta de claridad en la comprobación del gasto[3] o porque se presumió un presunto daño al erario[4]. Este Ramo puso de manifiesto las formas descontroladas a través de las cuales se envían recursos a los gobiernos locales con fines políticos.
En el fondo yace un sistema de transferencias federales disfuncional para resolver problemas y atender el desarrollo de nuestro país. Es decir, para conseguir resultados de política pública. Dicho sistema agoniza desde hace muchos años y nada se ha hecho al respecto. Año con año, la ASF insiste, en el informe de resultados de la cuenta pública auditada, en que se requiere reformar el funcionamiento del sistema de coordinación fiscal. No obstante, parece que la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, quien recibe estos reportes, no se toma la molestia de revisarlos, pues aún tiene pendiente dictaminar las cuenta públicas de ocho años[5].
Una clara señal de la agonía del diseño y funcionamiento de nuestro sistema de coordinación fiscal es el aumento, año con año, de las transferencias federales hacia los estados y gobiernos locales sin un proceso adecuado de rendición de cuentas. Lo anterior, a pesar del daño al erario que se produce precisamente en este gasto, en gran parte por la irresponsabilidad y falta de capacidad con la que hoy los gobiernos locales hacen uso de los recursos federales. No obstante la epidemia de gobernadores que han salido señalados por desvío de recursos federales, la Federación envía más gasto a los gobiernos locales. Esto sin duda nos anuncia el agotamiento de un modelo que nos exige una renovación inmediata.
Otro indicador preocupante, que también grita la necesidad de un cambio, es la ineficacia e ineficiencia de varios fondos para atender problemas graves y prioritarios, como es el caso de los fondos federales para apoyar el gasto de los gobiernos locales en materia de seguridad pública. El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP)[6], un tipo de transferencia etiquetada para gasto en seguridad pública en los estados, aumentó su gasto en 100% real en el periodo 2003-2015 (aunque cayó en los siguientes años, el gasto en el FASP sigue siendo considerablemente mayor que en 2003). No obstante, la inseguridad pública sigue siendo un problema creciente a lo largo y ancho de nuestro territorio.
En el fondo del asunto hay una falta de rendición de cuentas exhaustiva sobre el gasto y sus resultados. Nuestra Ley de Coordinación Fiscal (LCF), que regula la entrega de las transferencias federales a estados y municipios, prácticamente no impone condiciones ni restricciones para estos envíos de recursos. Tampoco considera la operación de un sistema o plataforma de monitoreo que permita vigilar la ejecución del gasto y el cumplimiento de metas y objetivos de los proyectos que está financiando. Igualmente, la LCF no relaciona los resultados del monitoreo con las asignaciones futuras, de tal manera que la falta de resultados o cumplimiento de metas actualmente deriva en transferencias aún mayores.
Tanto las transferencias no etiquetadas (participaciones o recursos de uso libre) como las transferencias etiquetadas para un uso específico (aportaciones) utilizan fórmulas matemáticas para distribuir los recursos federales a los estados y municipios. En la realidad, las fórmulas incorporan pocos incentivos o premios a las buenas prácticas en los estados o al buen desempeño –ya sea en resultados como la recaudación de impuestos, disminución de la pobreza, o en transparencia y rendición de cuentas-. Es decir, los estados y municipios reciben los recursos de parte de la federación en gran parte basados en la inercia.
Así, el diseño de transferencias federales es laxo y no propone los incentivos correctos para asegurar que los recursos se usen para los fines previstos, en comparación con lo que se observa en otros países. En México, alrededor del 43% del gasto federalizado son transferencias federales no etiquetadas, en las que los estados tienen margen de maniobra y flexibilidad para decidir en qué gastar[7]. El restante 57% son transferencias etiquetadas para un uso específico. En cambio, en EEUU las transferencias federales etiquetadas para un fin específico representaron más del 90% del total financiamiento federal a los estados y gobiernos locales en el año 2014.
Mientras en EEUU se han ido fortaleciendo las condiciones para asegurar la rendición de cuentas y los resultados de los recursos federales que se transfieren a los estados, en México nuestro federalismo no está balanceado con la debida rendición de cuentas y medidas de responsabilidad que supone usar dinero público. Cojeamos en materia de planeación, transparencia y rendición de cuentas, lo que ha debilitado la eficacia del gasto público.
Hablando en términos de la zanahoria y el garrote, el federalismo fiscal mexicano tiene mucho de uno (recursos que se transfieren a los estados) y poco del otro (regulaciones y condiciones para recibirlos). Los estados reciben las transferencias federales, pero las condiciones o restricciones no garantizan que las acciones a financiar han sido planeadas adecuadamente, y tampoco aseguran el cumplimento de metas y objetivos previstos.
Otro aspecto importante es que nos falta contar con una variedad de “tipos” de transferencias federales que se asignen en función de las necesidades de los gobiernos locales, ya sea para cuestiones muy específicas o para temas más generales de política pública. Actualmente, la LCF tampoco incorpora asignar transferencias federales para los estados y municipios mediante procesos de competencia, en donde las transferencias las obtengan aquellos gobiernos que tengan el mejor proyecto, o aquellos que incluyan una buena planeación acompañada de un diagnóstico riguroso que evidencie la necesidad del mismo y garantice la obtención de resultados.
En este contexto más amplio, es razonable sospechar que los programas de transferencias del Ramo 23 son de cierta manera un parche mal puesto para cubrir los vacíos de la LCF: permiten hacer llegar dinero de manera inmediata a los gobiernos locales para proyectos específicos, pero su falta de regulación provoca que el esquema haya sido abusado y utilizado como medio de control político. Es decir, se utiliza un garrote que no debería utilizarse.
El diseño de las transferencias federales es un aspecto fundamental para el buen funcionamiento de un país, y para la resolución de los problemas que aquejan a su sociedad. Por ese motivo, este debe ser dinámico, debe evolucionar continuamente. Aunque el sistema americano se considera consolidado desde la década de los sesentas, en realidad es continuamente evaluado y adaptado a las circunstancias vigentes.
En México, a pesar de que en la LCF se prevén figuras para analizar y discutir el modelo de transferencias federales (como la reunión nacional de funcionarios fiscales, la comisión permanente de funcionarios fiscales, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas y la junta de coordinación fiscal) [8] en realidad éstas han estado controladas por el Ejecutivo federal. Se ha omitido la participación formal del Congreso en dichas tareas, pero es quien tiene la facultad de actualizar las leyes que las regulan. En EEUU son precisamente las comisiones del Congreso quienes han estado a cargo de dicha reflexión y actualización.
Nuestro sistema de transferencias aún se encuentra en fase de desarrollo, ha evolucionado lentamente y parece que actualmente está estancado. El abuso del Ramo 23 es un indicador de que dicho sistema aún es inestable, no podemos asegurar que funciona para los fines correctos.
El asunto no es trivial y no podrá ser resuelto sin abordar por completo las deficiencias del sistema de transferencias federales para financiar y contribuir a la resolución de los problemas de política pública en México, como los de seguridad pública y salud, que nos tienen echando bofes. La buena noticia es que el problema sí tiene solución, la mala es que dicha solución es compleja y laboriosa. No hay atajo. Pero posiblemente lo que está en juego es el desarrollo de nuestro país.
[1] A pesar de que el Congreso les aprobó un presupuesto acumulado de 22 mil millones de pesos en el periodo 2013-2017, estos tres programas gastaron en la realidad 318 mil millones de pesos, 14 veces de su presupuesto aprobado. Es decir, la SHCP aumentó el presupuesto para programas que no cuentan con criterios de asignación ni evidencia que justifique la transferencia de recursos; tampoco cuentan con objetivos claros ni información sobre los resultados alcanzados. Los tres programas son: Fortalecimiento Financiero, Contingencias Económicas y Programas Regionales.
[2] Este porcentaje corresponde a una muestra de convenios por 26 mil millones de pesos a través de 49 auditorías. Se consideraron las auditorías revisadas de 2013 hasta la tercera entrega de 2016 para los tres programas de subsidios discrecionales. Fecha de revisión 10 de marzo de 2018. Lo más preocupante de este panorama es que la ASF sólo ha revisado 8% de lo gastado en estos tres programas entre 2013 y 2017. Es decir, no sabemos los resultados de la fiscalización para el restante 92% del gasto ejercido en estos tres programas.
[3] La falta de documentación comprobatoria del gasto se refiere a la no acreditación, por parte de los entes auditados, del gasto ejercido con el soporte documental que prevé la normativa aplicable.
[4] El presunto daño al erario es el monto en dinero que la ASF estima con base en las auditorías que realizó en cada año y en las que determinó si el uso y/o comprobación de los recursos tenían alguna de las siguientes irregularidades: 1) Usar el dinero etiquetado para otro fin, 2) Pagar sobrecostos no justificados, 3) No comprobar el gasto público con la documentación debida, y 4) Otros.
[5] Los Informes de Revisión de la Cuenta Pública pendientes de dictaminar son los correspondientes a los años: 2003, 2004, 2005, 2006, 2010, 2011, 2012 y 2013. Fuente: Punto de Acuerdo presentado por la Dip. Minerva Hernández el 29 de marzo de 2016.
[6] El mecanismo de asignación de los recursos del FASP es excesivamente complejo. No está claro cómo se determina la distribución de los recursos. La opacidad del mecanismo de transferencia del FASP perpetúa las ineficiencias del gasto. La fórmula de asignación para los fondos FASP debe revisarse para que el proceso de solicitud de fondos sea más transparente y competitivo. Las autoridades deben identificar objetivos claros para las transferencias FASP y fortalecer la responsabilidad por los resultados. Los estados y municipios tienen actualmente solo de 3 a 5 meses para implementar los programas financiados por FASP, y este horizonte debería extenderse a 2 años. La adquisición debe llevarse a cabo a través de licitaciones públicas de acuerdo con las mejores prácticas internacionales. Además, se deberían desarrollar planes de acción específicos para guiar la implementación de proyectos y programas de seguridad.
[7] Cifras de Estadísticas Oportunas de SHCP correspondientes al año 2017.
[8] LCF Art. 16. Dice: el perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se llevará a cabo a través de: 1) la reunión nacional de funcionarios fiscales (que entre otras facultades tiene la de proponer medidas para mejorar y actualizar el sistema nacional de coordinación fiscal), 2) la comisión permanente de funcionarios fiscales (cuya facultad principal es la fr vigilar la creación e incremento de los fondos señalados en la LCF, su distribución entre las entidades y la liquidación anual, y vigilar el pago de participaciones a los municipios, entre otras), 3) el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC) cuyas atribuciones principales son: realizar estudios relativos al sistema nacional de coordinación fiscal, hacer estudios permanentes de la legislación tributaria y promover el desarrollo técnico de las haciendas públicas municipales y 4) la junta de coordinación fiscal (encargada de formular dictámenes técnicos en caso de que se presente un recurso de inconformidad por algún contribuyente afectado con el incumplimiento de disposiciones del SNCF).
