Mecanismo internacional vs Fortaleza institucional
Chrístel Rosales / Animal Político
La gravedad de la situación que enfrenta el país en materia de justicia y derechos humanos ha alcanzado dimensiones y características inimaginables. Los registros demuestran el aumento significativo y constante de homicidios dolosos, de incidencia y prevalencia delictivas, de personas no localizadas o desaparecidas, de violaciones graves a derechos humanos y, de operativos de fuerzas armadas con daños “colaterales”, entre otros factores que caracterizan nuestra cotidianeidad. A la par de lo anterior, se observa con preocupación la falta de capacidad institucional de policías, fiscalías y poderes judiciales, la ausencia de políticas públicas enfocadas en atender las causas raíz, la limitada sensibilidad para escuchar y dialogar con diversos sectores y la impunidad constante en la que permanecen los casos.
Frente al desafío y los numerosos pendientes que atender, diversos grupos de la sociedad civil han puesto sobre la mesa la demanda por adoptar acciones de justicia transicional, tales como un mecanismo internacional contra la impunidad o comisiones de la verdad, entre otras. Sin embargo, más allá de un análisis de pertinencia o eficacia, son recurrentes en el debate público las referencias a una potencial disyuntiva: si la implementación de dichas medidas significa renunciar al fortalecimiento de las instituciones nacionales. Por lo anterior, vale la pena explorar algunas experiencias e identificar si realmente se trata de procesos excluyentes o, al contrario, si pudieran ser complementarios.
Como primer elemento: ¿A qué nos referimos con Justicia Transicional?
Este concepto se acuña en los años noventa para describir las estrategias adoptadas por países que han vivido situaciones de conflicto o violaciones masivas de derechos humanos y que se disponen a adoptar medidas judiciales (procesos de justicia como tradicionalmente les conocemos) y no judiciales, enfocadas en garantizar los derechos, lograr la rendición de cuentas y atender a las víctimas. Esta comprensión es relevante porque incluye con igual grado de importancia y complementariedad el funcionamiento de las instituciones del sistema de justicia penal para poder investigar, resolver y sancionar a los responsables; como también, la implementación de mecanismos dispuestos para el reconocimiento de lo sucedido y el establecimiento de garantías para que tales sucesos no vuelvan a repetirse.
En este sentido, la fragilidad institucional y la consecuente debilidad del Estado de derecho, son vistas como un factor que permite o tolera el desarrollo de estos fenómenos criminales, lo que afecta gravemente a la sociedad y por tanto, la confianza que ésta puede tener en las instituciones. Ahora bien, ¿qué implicaciones tiene hablar de justicia transicional? Principalmente dos: por un lado, debe darse un reconocimiento sobre la dimensión de lo que está sucediendo, es decir, admitir el problema y reconocer que las estrategias adoptadas no están dando los resultados esperados. Por el otro, implica un compromiso del Estado (gobierno-sociedad) por adoptar medidas que pueden visibilizar prácticas, delitos o falencias que merecen castigo.
Bajo esta concepción, el funcionamiento del sistema de justicia penal y el rol que desempeña una fiscalía general con capacidad técnica e independencia política se consideran elementos indispensables, ya sea que se hable de justicia transicional o no. Pero a la luz de la experiencia, ¿la adopción de mecanismos internacionales contra la impunidad se ha contrapuesto con el fortalecimiento de las instituciones?
Revisemos dos casos
En México existen dos hechos indiscutibles. El primero es el reclamo de muchos sectores -especialistas, activistas y organizaciones- por lograr que se establezca una figura internacional similar a la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) como un lente externo, un cuerpo de profesionales que apoye las investigaciones y ayude a resolver casos de alto impacto. La exigencia no es fortuita, ante el contexto de desconfianza[1], los casos de corrupción y violaciones graves de derechos humanos[2] y la disolución de los mecanismos de diálogo entre autoridad y sociedad, la incorporación de un equipo de supervisión externo es considerada -por muchos- la única solución.
El segundo factor a considerar es que en México la existencia de un mecanismo internacional no es completamente novedosa[3]. De 2014 a 2016 se tuvo la asistencia de un Grupo Interdisciplinario de Expertas y Expertos Independientes (GIEI) para apoyar la investigación por la desaparición de 43 normalistas de Ayotzinapa y procurar la atención para las víctimas. Revisemos un poco sobre ambas experiencias para profundizar sobre sus condiciones, alcances y lecciones aprendidas.
Más allá de las particularidades de ambos mecanismos, tanto en la CICIG como en el GIEI es posible apreciar el potencial de una figura externa con independencia y capacidad técnica para el desarrollo de investigaciones, el desmantelamiento de estructuras y el fortalecimiento de las capacidades institucionales. Ello, siempre que se considere como lección aprendida que su eficacia está sujeta significativamente a tres elementos[4]: la independencia financiera para hacer sostenible la medida, la voluntad política para trabajar codo a codo y lograr resultados, y la colaboración óptima con una base social de apoyo (organizaciones no gubernamentales) para impulsar cambios normativos y fortalecerse ante posibles embates.
En el caso de la CICIG, su consolidación y resultados son incuestionables. Su trabajo ha logrado resolver casos de alto impacto que involucran estructuras asociadas con grupos en el poder (incluyendo al ex presidente Otto Pérez Molina, hoy procesado); reformas al marco jurídico que de otra forma difícilmente se habrían aprobado como la Ley de Extinción de Dominio y de Investigación Criminal; el fortalecimiento de las capacidades de investigación y persecución penal de la Fiscalía General; el incremento de la confianza en las instituciones y la reducción de las tasas de incidencia delictiva. El alcance de los resultados se debió en gran medida a la colaboración con las instituciones nacionales y la voluntad política mostrada principalmente por la Fiscal General, aún cuando este impacto positivo no ha sido igualmente observado en otras agencias como el Ministerio de Gobernación y la Policía Nacional.
En contraste, los alcances del GIEI fueron más limitados. Si bien su trabajo fue clave para el fortalecimiento de la investigación, la coordinación de los equipos y pruebas forenses y las labores de búsqueda, la falta de una relación colaborativa con la PGR limitó su potencial a la emisión de recomendaciones sujetas al criterio de adopción de la Procuraduría y derivó en la conclusión de su encargo debido al retiro del financiamiento por parte del Estado mexicano. No obstante, la experiencia del GIEI abrió brecha en cuanto a mecanismos de información, diálogo y participación para las víctimas, el empoderamiento de colectivos de búsqueda de desaparecidos -quienes aprovecharon del conocimiento de técnicas y estrategias- y finalmente, la adopción de recomendaciones por parte de otras instituciones del Estado como la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas e incluso resoluciones del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información.
Bajo este panorama ¿es excluyente un mecanismo internacional del fortalecimiento de las instituciones?
Mientras que la adopción de un mecanismo internacional contra la impunidad no es una condición necesaria para el fortalecimiento institucional, el funcionamiento de las instituciones sí es determinante para que un mecanismo de supervisión y/o asistencia externa opere y de resultados.
En términos de un análisis sobre posibles acciones de justicia transicional para México habría que advertir los distintos procesos que deben asegurarse para garantizar la justicia, verdad y reparación, tanto por las vías institucionales (procesos judiciales), como por la adopción de medidas complementarias que contribuyan al reconocimiento de la situación, la atención de las víctimas y al establecimiento de medidas que aseguren la no repetición.
Es decir: no son procesos excluyentes sino que guardan relación en sí. El fortalecimiento de las instituciones se advierte como una precondición para la operación de un mecanismo y a su vez, puede ser un resultado positivo de éste. La operación de un mecanismo externo se sujetará siempre al marco normativo existente y su trabajo se realizará en colaboración con las agencias del Estado, razón por la cual sus alcances estarán determinados –en cierta medida- por las instituciones. Ahora bien, la adopción de un mecanismo internacional puede traer consigo beneficios en términos de ampliar y fortalecer las capacidades institucionales -tanto normativas como de operación- de las instituciones policiales y de procuración de justicia, así como de aquellas responsables de garantizar los derechos de las víctimas en los procesos penales. Incluso puede servir como acelerador y catalizador de cambios.
Sin duda, dada la magnitud de la crisis, y las propias deficiencias institucionales que persisten a pesar de los cambios incrementales, todos estos son factores que deberán permanecer en la palestra cuando reflexionamos sobre nuevas estrategias.
[1] De acuerdo a la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2017 levantada por el INEGI, sólo 31.7% de la población confía en los jueces y magistrados, 29% en el gobierno estatal, 25.5% en el gobierno federal y 20.6% en las cámaras de diputados y senadores.
[2] Odebrecht, La estafa maestra, los Duartes, Gobierno Espía, Ayotzinapa, Tlatlaya, Tanhuato, el de los estudiantes de Guadalajara, sólo por mencionar algunos.
[3] Previamente, en octubre de 2002, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos designó a un equipo de peritos en criminalística, balística y patología forense a fin de realizar una verificación de prueba técnica a la investigación de la muerte de la abogada y activista Digna Ochoa y Plácido, que había realizado la PGJ del Distrito Federal. https://goo.gl/ZyLZ6f https://goo.gl/ZyLZ6f
[4] Elementos a partir del documento “Contra todos los Pronósticos la CICIG en Guatemala”, Open Society Justice Initiative, Publicado en 2016.
