Mal síntoma en las contrataciones del NAICM

Es importante cuidar la eficiencia y calidad de los procedimientos de contratación para garantizar que los contratos se adjudiquen con las mejores condiciones de contratación.

Mariana Campos (@mariana_c_v) y Diana Nava Muciño (@DianaNavaM) / Animal Político

El pasado 2 de febrero, el titutar de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes declaró que a finales de 2017 se habrá realizado el 85 por ciento del total de las contrataciones del proyecto del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM). Cabe destacar que al cierre de 2016, se había contratado el 65 por ciento.

Si bien se aprecia un esfuerzo de los encargados del proyecto por acelerar el ritmo con el que iniciaron la ejecución de los procedimientos de contratación, es importante señalar que la celeridad no es el único aspecto que se debe priorizar. Es importante cuidar la eficiencia y calidad de los mismos para garantizar que los contratos se adjudiquen con las mejores condiciones de contratación.

La primera pregunta que se debe plantear es: ¿Qué tanta competencia se observó en dichos procedimientos?

No está disponible al público un informe de la contratación pública del NAICM que permita responder esta pregunta. Sin embargo, con los documentos de los procesos de adjudicación del contrato que sí están disponibles, nos fue posible obtener algunos indicadores que nos arrojan algo de luz.

En este contexto, revisamos datos de una muestra de procedimientos de adjudicación de contratos de obra pública, que representa 66 por ciento (o 123.4 mil millones de pesos) del monto total de inversión (186 mil millones de pesos) previsto para la construcción del NAICM. La muestra está integrada por 24 procedimientos de contratación de obra pública, cuyo monto de adjudicación superó 100 millones de pesos

Si bien la mayor parte de los contratos de la muestra se adjudicaron mediante un concurso (58 por ciento), se observó un bajo nivel de competencia en los mismos. Aunque no se conozcan a fondo las causas de esta situación, sin duda es un mal síntoma que debe atenderse.

Dentro de los 24 procedimientos de contratación que conforman la muestra, 14 corresponden a procedimientos competitivos (13 de licitaciones públicas y 1 por invitación a cuando menos tres), y 10 a contrataciones no competitivas (3 de adjudicaciones directas y 7 de convenios[2] celebrados por el Grupo Aeropuertuario de la Ciudad de México (GACM) con distintos entes federales).

Por otra parte, en los procedimientos competitivos, se observó un nivel de competencia menor al deseable. En los 14 procedimientos competitivos analizados, los proveedores o contratistas presentaron un total de 252 proposiciones, de las cuáles sólo 68 fueron solventes.

Esto implica que sólo 27 por ciento de las proposiciones recibidas fueron solventes, es decir, cumplieron con los requisitos para ser evaluadas y estuvieron en condiciones de competir. Así, aunque se hayan hecho varias licitaciones y se hayan recibido más de dos centenas de proposiciones, la realidad es que varias proposiciones fueron desechadas y no pudieron competir. Esto es un síntoma de ineficiencia o falta de efectividad en el proceso de contratación.

[1] Para la selección de la muestra consideramos los contratos adjudicados hasta enero de 2017.

[2] El caso de los convenios es especial, pues son actos celebrados entre el Ejecutivo Federal y entes públicos de las entidades federativas o municipios, o con dependencias federales, en los que no se da un concurso. En ese sentido son similares a la adjudicacion directa. Dichos convenios no están bien regulados en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, dejando varios espacios para la discrecionalidad. El artículo 1º de dicha ley se refiere a la celebración de estos convenios para la ejecución de obras públicas con cargo a recursos federales, pero en ninguna otra disposición se establecen supuestos específicos o criterios para adoptar ese tipo de contratación y tampoco existen obligaciones de transparencia al respecto, que obliguen a poner a disposición del escrutinio público, los documentos de estos convenios. Afortunadamente, en el proyecto del NAICM, el GACM decidió publicar los convenios como parte de los esfuerzos especiales que se han hecho en ese proyecto por mejorar la transparencia, por lo que, a diferencia de otros proyectos, en este sí ha sido posible conocerlos.

No se logró un gran número de proposiciones solventes como se esperaría en las licitaciones públicas. En promedio, se recibieron 4.85 proposiciones por concurso, apenas un poco más del número mínimo de proposiciones que, de acuerdo con la ley, debe obtenerse en la invitación a cuando menos tres o licitación restringida.

Si se toma en cuenta lo que cuesta operar procedimientos de contratación, un número mayor de proposiciones solventes disminuiría el costo promedio de los insumos utilizados para operar dichos procedimientos, como los recursos humanos y el tiempo.

Para obtener un panorama más preciso sobre el nivel de competencia real que se observó en los concursos de la muestra, se clasificaron los procedimientos en tres conjuntos:

1) Sin competencia: adjudicaciones directas, convenios, licitaciones públicas e invitaciones a cuando menos tres con una proposición solvente.

2) Poca competencia: licitaciones públicas e invitaciones a cuando menos tres, con hasta cinco proposiciones solventes.

3) Competencia: licitaciones públicas e invitaciones a cuando menos tres, con por lo menos seis proposiciones solventes.

De esta manera, observamos que sólo 21 por ciento de los procedimientos de contratación de la muestra implicó un nivel de competencia deseable, porque el contrato se adjudicó después de evaluar por lo menos seis proposiciones solventes. Estas contrataciones representan 19 por ciento del monto total adjudicado.

Más allá de aspirar a que los procedimientos de contratación del proyecto del NAICM se realicen con un mayor grado de competencia y con ello se logre un mejor uso de los recursos públicos, esperamos demostrar, con esta experiencia, la necesidad de analizar los factores que propician estos resultados. Esta tarea es prioritaria para entender las deficiencias de los procesos de contratación y así estar en posibilidad de imaginar soluciones que mejoren la capacidad del Estado mexicano para contratar de manera eficiente.

Para avanzar en ese sentido, es importante responder una serie de preguntas: ¿Fueron las bases de contratación poco claras? ¿Se solicitaron requisitos que no eran pertinentes al objeto de la contratación e imposibles de cumplir para la gran mayoría? ¿Fue insuficiente el tiempo disponible para presentar las proposiciones? ¿Fue incorrecta la evaluación de las mismas? ¿No se valoraron adecuadamente la acreditación o cumplimiento de los requisitos? ¿Tuvo el GACM recursos suficientes para operar los procesos de contratación? ¿Contó con los recursos humanos necesarios y con la especialización adecuada para desempeñar sus funciones?

Mientras no tengamos respuestas a estas preguntas, corremos el riesgo de que las próximas licitaciones repitan el patron observado, con una baja proporción de solicitudes solventes, la cual pone en tela de juicio el nivel de competencia que se asume naturalmente cuando hay licitaciones. Es un mal síntoma y antes de continuar pisando a fondo el acelerador, es urgente entender cuáles son los factores que promueven este resultado.

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon.

**Diana Nava Muciño es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es abogada por la Escuela Libre de Derecho.

Agradecemos a Miguel Cedillo por el diseño de las gráficas.

Los datos y las gráficas son de elaboración propia a partir de la consulta de los documentos de los procedimientos de contratación y la información del Proyecto de Construcción del NAICM, en las siguientes páginas:

Obra pública abierta en Transparencia Presupuestaria

https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Obra_Publica_Abierta

Portal de Obligaciones de Transparencia.

https://portaltransparencia.gob.mx/buscador/search/search.do?idDependenciaZoom=18576&method=search&idFraccionZoom=XIII&query=&searchBy=0

Compranet

https://compranet.funcionpublica.gob.mx/web/login.html

Sitio del NAICM

https://www.aeropuerto.gob.mx/