Los siete pecados capitales en el gasto de AMLO
Por Mariana Campos (@mariana_c_v), Xhail Balam (@XhailBL) y Lía Álvarez (@Lia_economista)
La situación por la que atraviesan las finanzas públicas del Gobierno encabezado por Andrés Manuel López Obrador es seria. Los datos de enero son preocupantes: los ingresos públicos siguen en picada, la tributación cayó 5.8% en relación con el mismo mes del año anterior. Con el agotamiento del principal fondo de estabilización (FEIP), estamos acariciando la crisis fiscal.
En efecto, el barco se hunde desde hace rato y el Gobierno, por un lado, se hace de la vista gorda; por el otro, le echa más leña al fuego y consigue que el riesgo se agrave. Ahí está la contrarreforma eléctrica, que además de suponer más cargas al erario durante un tiempo prolongado, es perfecta para asustar a inversionistas, mantener la economía deprimida y con ello reforzar la caída de los impuestos, los cuales, le guste o no al presidente, son la principal fuente de ingresos de su Gobierno.
La política de austeridad terminó siendo no más que un intento de meter orden en el gasto público, a todas luces fracasado. Se diseñó mal (nunca incluyó una reingeniería de procesos), pero también se implementó mal. De acuerdo con datos de Inegi,[1] hoy hay más servidores públicos que en el sexenio anterior, y varias secretarías de Estado han dejado de respetar su presupuesto. En el 2020, 23 secretarías y entidades gastaron más que lo aprobado, y algunas por arriba del 100%: la SHCP tuvo un sobregasto de 221.5%; la CNH, de 210.5%; la Secretaría de Turismo, de 172.5%, y la CRE, de 113.1%.
Sí, como ejercicio de “austeridad” deja mucho que desear, pero la motivación auténtica es peor. Es evidente que tal política ha sido utilizada para negar financiamiento a programas públicos, por razones puramente políticas; por ser producto del trabajo de los gobiernos de sus adversarios políticos, a pesar de que en varios casos generaron beneficios tangibles para la población. El cierre del programa de Estancias Infantiles es un ejemplo perfecto. En su última evaluación (2017-2018) el programa reportaba un avance de 90% en sus indicadores de desempeño y, en promedio, permitía que los padres y madres beneficiarios contarán con 34 horas a la semana para trabajar o estudiar. Aun así se modificó su operación. Eso no es austeridad. Es austericidio.
Eso sí, el presupuesto no ha faltado para financiar a manos llenas iniciativas, programas y proyectos propuestos por este Gobierno, y que presentan serios problemas de rentabilidad y/o planeación, como veremos más adelante.
Este despilfarro, que coexiste con el austericidio, es quizá la falta más grave en la forma en que el Gobierno de AMLO ejerce el gasto público. Pero para verlo con más detalle, en México Evalúa hemos identificado siete pecados capitales:
1. Avaricia: mucho recorte y reorientación de recursos, pero el gasto público en salud sigue siendo dramáticamente bajo
El Gobierno de México invierte menos en salud (2.8% del PIB) que todos los países de la OCDE y que nuestros principales peers de América Latina —la comparación con Chile, que gasta el 5% de su PIB, es vergonzosa—. Entonces, la pandemia cundió en un sistema históricamente falto de capacidad, con un bajísimo número de camas, doctores y enfermeras por cada millar de habitantes. Pero lo más grave es que en 2020, con todo y políticas de austeridad y extinción de fideicomisos y demás, no aumentaron los recursos presupuestados para este sector más allá de lo previsto en 2019, cuando se aprobó un aumento en el gasto de salud de 9%, después de que éste no creciera desde 2016.
Los resultados operativos de 2020 describen un panorama desolador para las condiciones inmediatas de salud de los mexicanos. Al número de muertes ocasionadas por la pandemia, que superó todos los pronósticos de las autoridades federales, se suma la desatención de otros padecimientos, causada por la falta de capacidad en el sistema de salud. Es decir, el coronavirus acaparó la operación de los centros de salud, lo que tuvo como consecuencia, por ejemplo, la caída en el número de consultas para dar atención a ciertos tipos de cáncer que suelen padecer las mujeres —cáncer de mama y cáncer cervicouterino— en unidades médicas de la Secretaría de Salud, de servicios médicos estatales y municipales. En 2020 sólo se dieron 168,173 consultas para la atención de cáncer en mujeres[2], que alcanza apenas el 44% del total de consultas otorgadas en 2019 —383,462 consultas—. Por otra parte, observamos que el número de consultas a embarazadas en el trimestre gestacional se redujo 39% en 2020, mientras que las consultas durante el puerperio tuvieron una reducción de 43%.
2. Ira: cierre del NAICM (¿eran 331 o 168 o 100 mmdp?)
El cierre del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México ya implicó un gasto oneroso que bien pudo utilizarse para financiar otros proyectos de inversión, y se espera que siga aumentando. Ese acto fue una manera de castigar a proyectos de gobiernos anteriores, y no una acción meditada y racional. La discusión sobre el monto perdido sigue vigente, lo que deja ver que el cierre de la obra se llevó a cabo sin tener claridad del costo real. Esto, de entrada, nos dice que el Gobierno es capaz de tomar a la ligera decisiones que pueden tener un gran impacto en el erario.
3. Lujuria: gasto excesivo (513 mmdp) en programas sociales con problemas de diseño y operación
El gasto en programas de subsidios sigue ocupando una porción considerable del presupuesto. Para el PEF 2021 se consideraron 73 de estos programas —con y sin Reglas de Operación—, por un monto que asciende a 513 mmdp, que representará alrededor del 10% del gasto neto total en 2021.[3]
Pero el Gobierno está lejos de poder concretar las mejoras en la realidad social que esta inversión pretende detonar. Desde México Evalúa hemos explicado que sería un grave error operar varios de estos programas sin haber concretado previamente su diseño. Ya en 2020 el Coneval documentó hallazgos preocupantes en torno al funcionamiento de 17 programas, los cuales presentaron problemas en su diseño o de plano no contaron con él al momento de la evaluación, por lo que el Consejo consideró que dichos programas no lograrían los resultados planteados.
Esta asignación de recursos a programas con deficiencias también tiene un costo de oportunidad: al financiarlos en 2020, se renunció a reasignar el presupuesto a nuevos programas, aptos para las personas que perdieron su empleo u ocupación a causa de la pandemia. El Coneval estimó que la reducción de las actividades económicas en el país podría provocar un aumento de entre 8.9 y 9.8 millones de personas con ingresos inferiores a la línea de pobreza, y de entre 6.1 y 10.7 millones de personas con ingresos inferiores a la línea de pobreza extrema[4]. Uno de los grupos más vulnerables es el de las mujeres. La pandemia no hizo más que incrementar el tiempo que ellas le dedican a las labores del hogar y del cuidado, lo cual es grave porque dificulta su acceso a un empleo remunerado. Tan sólo en 2020, tres millones de mujeres perdieron su empleo.
De acuerdo con el índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP)[5], el porcentaje de la población en pobreza laboral, es decir, las personas que no pueden adquirir la canasta alimentaria con su ingreso laboral, pasó de 37.3% en el cuarto trimestre de 2019 a 40.7% al cierre de 2020. Se trata de la proporción más alta desde el cuarto trimestre de 2017 (41%). El ingreso laboral real mostró una disminución de 2.5% entre el cuarto trimestre de 2019 y el cuarto trimestre de 2020. Sin duda, la falta de atención a las consecuencias económicas de la pandemia amenaza con revertir los logros en desarrollo social.
4. Envidia: empresas del Estado vs. sector privado
El Gobierno también invierte poco en infraestructura y, para colmo, la mitad de la inversión no se destina a proyectos que fortalecen directamente el desarrollo económico y social, sino que se dirige a proyectos de las empresas del Estado: Pemex y CFE se llevan el 43.1% y el 7.0% de la inversión física total, respectivamente. Que esta inversión produzca beneficios es al menos cuestionable; basta recordar que Pemex acumuló más de 800 mmdp en pérdidas durante 2019 y 2020, y que buena parte de lo que el Gobierno inyecta en la CFE se va en subsidiar el consumo eléctrico —tan sólo en 2020 el subsidio ascendió a 70 mmdp y se espera que en 2021 sea del mismo monto—.
Por otra parte, los “proyectos presidenciales” —el Aeropuerto Felipe Ángeles, el Tren Maya, la refinería de Dos Bocas y los Bancos del Bienestar— acaparan otros 15 pesos de cada 100 pesos invertidos, lo que contrasta enormemente con los servicios públicos de salud y educación, que reciben uno y dos pesos de 100 pesos, respectivamente.
No obstante, la vía para superar rezagos históricos es justamente invertir en servicios de salud, educación, transporte y medio ambiente, y para ello el Gobierno debe atraer más recursos del sector privado. Por eso no se entiende la racionalidad económica de echar para atrás los esquemas de atracción de inversión privada para el sector energético. Entre otros aspectos, preocupa que la contrarreforma eléctrica implique mayores cargas al erario, en detrimento del financiamiento de otras políticas públicas. Y es que los nuevos compromisos requerirán más inversión por parte de la CFE, lo cual no es consistente con los datos del comportamiento de la inversión de la empresa en el PEF 2020: subejerció en este rubro. De hecho, en el PEF 2021 hubo un recorte a su gasto de inversión de 3% (-1.4 mmdp), con respecto al aprobado de 2020, para quedar en 49.3 mmdp.
5. Pereza: caída del gasto federalizado en seguridad pública
En medio de la pandemia por coronavirus es difícil hablar de otras necesidades, pero algunas requieren atención prioritaria. El presupuesto para seguridad pública del gasto federalizado es uno de los pecados capitales más graves de esta administración. Parece que al Gobierno le da pereza lidiar con un Estado federal. El nivel de violencia e inseguridad ha crecido exponencialmente con los años. Queda claro que no vamos resolver el problema sin profesionalizar a las policías estatales y municipales. ¿En qué cabeza cabe, entonces, recortar el presupuesto federalizado en este ámbito?
Cierto, la caída de los recursos en el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP) viene de años atrás, pero había sido compensada con la firma de Convenios de Descentralización, junto con recursos asignados a entidades federativas en el Subsidio para el Fortalecimiento del Desempeño en Materia de Seguridad Pública (Fortaseg) y el Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (Pronapred). Éste último desapareció en el sexenio anterior y el Fortaseg se eliminó en el PEF 2021.
Los estados y municipios contarán todavía con los recursos del FASP, pero éste tendrá un presupuesto de apenas 0.4% del total del gasto federalizado. A lo largo de estos 23 años (1999-2021), el FASP ha sufrido una disminución total en su monto de 33.3% (-1.7% promedio anual), quedando en 2021 en 7.7 mmdp.
6. Soberbia: contratación para el desabasto
Con la reforma a la Ley de Adquisiciones, entre otras acciones, el Gobierno impulsó la compra consolidada como la solución a la corrupción en la compra pública, y como una política efectiva para acceder a mejores precios. Pero, entre otras limitaciones, la ejecutó de forma improvisada, sin tener listos nuevos instrumentos o una plataforma digital adecuada. El fracaso es rotundo.
Noticias del desabasto de medicamentos para pacientes con cáncer u otros padecimientos inundaron los medios durante 2020, a pesar de que el año pasado se gastaron 6.9 mmdp más del presupuesto aprobado en medicamentos —el gasto total en este rubro ascendió a 93 mmdp—, esto es, 8% más que el presupuesto aprobado y 18% más de los recursos ejercidos en 2019.
7. Gula: gasto en los Siervos de la Nación
Hay gastos que no se limitaron, a pesar de que su relevancia en el contexto actual es cuestionable. Nos referimos a lo que se destina a los Siervos de la Nación, una estructura que ha sido fuertemente cuestionada por ser un claro intento de usar los programas del Gobierno para fines políticos. Varios miembros de la estructura fungieron como promotores del voto de Morena en la elección de 2018, y su siguiente tarea fue la elaboración del Censo del bienestar, con graves fallas metodológicas, por cierto. En la segunda quincena de febrero de este año, están registrados 19,610 servidores de la nación[6], cuyo sueldo bruto mensual suma 228 millones de pesos. Pero se estima que en 2021, año electoral en el que Morena se juega su predominio en el Congreso federal y en los gobiernos estatales y locales, el sueldo a los servidores de la nación ascenderá a 2,742 millones de pesos[7].
A manera de redención
Se oyen pasos en la azotea de la reforma fiscal. Por eso es muy importante dejar en claro que el problema no es sólo la caída en los ingresos públicos; sino también la pésima manera de gastarlos. Hace unos días se dio el banderazo oficial del Grupo de Trabajo para la Transición Hacendaria, integrado por diputados federales de los distintos partidos políticos. El grupo, que tendrá asesoría por parte de varias instituciones públicas y de organizaciones de la sociedad civil, definirá las bases de una reforma fiscal.
Esperemos que tomen en cuenta que cualquier iniciativa de reforma
fiscal debe considerar un eje de trabajo para mejorar la toma de decisiones (o
gobernanza) del gasto público, y no quedarse en un mero esfuerzo recaudatorio,
como siempre termina pasando. Por el lado del gasto, son notorias
las malas decisiones que derivan en asignaciones reprobables. El rumbo del
gasto, por decir lo menos, es una fuente continua de preocupación:
lamentablemente el presupuesto es insuficiente, y al mismo tiempo se gasta mal.
Ya lo decía la abuela: “Es poco el amor y se desperdicia en celos…”.
[1] Cuarto Censo Nacional del Gobierno Federal 2020
[2] El dato proviene de la plataforma estadística de referencia de la Secretaría de Salud llamada cubos dinámicos. Se puede aprender todo sobre ella aquí: https://www.dgis.salud.gob.mx/contenidos/basesdedatos/BD_Cubos_gobmx.html
[3] No incluye el programa de “Pensión para adultos mayores”.
[4] La Línea de Pobreza equivale al valor total de la canasta alimentaria y la canasta no alimentaria por persona al mes. En enero de 2021 se calcula en 3,321 pesos para zonas urbanas y en 2,163 pesos en zonas rurales.
[5] De acuerdo con el Coneval, el Índice muestra trimestralmente la tendencia de la proporción de personas que no pueden adquirir la canasta alimentaria con el ingreso de su trabajo. Si el Índice sube, significa que aumenta el porcentaje de personas que no pueden comprar una canasta alimentaria con el ingreso de su trabajo.
[6] De acuerdo con información de la Nómina Transparente de la Función Pública.
[7] Los sueldos incluyen desde el pago a subdirectores de apoyo a la operación regional, a servidores contratados por honorarios, al personal de enlace, a la dirección regional y al personal del departamento de apoyo administrativo. El rango de sueldos oscila entre los 10,603 pesos y los 75,969 pesos mensuales brutos. El total representa 46% del gasto aprobado para el capítulo 1000 Servicios Personales de la Secretaría de Bienestar.
