Los fondos de previsión o la tragedia de Los tres cochinitos
Por Mariana Campos (@mariana_c_v) y Jorge Cano (@jorge_eCano) *
Éranse una vez tres cochinitos de las finanzas públicas, que existían para garantizar recursos de emergencia para la Federación y las entidades. Aunque no eran perfectos, habían sacado de apuros al país en muchas ocasiones, especialmente en la atención de las consecuencias de desastres naturales.
El más pequeño de los tres, el Fondo de Desastres Naturales (Fonden), aportaba más de 29 mil millones de pesos (mmdp) cada año en promedio (2013-2018) para la reconstrucción de infraestructura y atención humanitaria. El problema es que su andamiaje institucional era de paja, lo que había permitido la entrada de actos de corrupción y desvío de recursos.
Un día llegó un mandatario feroz y dijo: “¡Soplaré y soplaré y tus instituciones derribaré!”. Y añadió: “¡No hace falta un fondo de emergencias! ¡Con gasto corriente la protección garantizaré!”. Pero (pequeño detalle) sólo presupuestó nueve mmdp anuales para este fin, y el apoyo de reconstrucción cayó más de 80% en 2021.
El cochinito mediano, el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), ayudaba a los estados en caso de que las transferencias federales se quedaran cortas, y lo hacía con alrededor de 10 mmdp en promedio (2010-2018). Este fondo era más cauto y había acumulado 100 mmdp para 2018, pero su andamiaje institucional era de tablas de madera, pues en realidad sólo ahorraba el 0.06% de los ingresos petroleros federales y las entidades no le aportaban nada.
El mismo mandatario feroz dijo en 2019: “¡Creceré y creceré y al mismo ritmo gastaré!”. Pero como pues ese año no hubo crecimiento del PIB y la recaudación se quedó corta, el FEIEF acabó perdiendo el 34% (34.4 mmdp) de sus ahorros. Después, en 2020, llegó la pandemia, la economía se colapsó y cuando sí era justificable y hasta urgente usar los ahorros, ya no eran suficientes. Así, el mandatario reviró a los estados: “¡Ahorraré y ahorraré y a ustedes no los ayudaré!”. Ni modo: las entidades tuvieron que burzatilizar el fondo o pedir prestado para salir a flote y el FEIEF, más que un ahorro, se volvió una deuda.
Por último, el cochinito mayor: el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), que apoyaba a la Federación cuando los ingresos resultaban menores a los programados a lo largo de un año fiscal. Este fondo parecía de ladrillo, pues había acumulado 316 mmdp al cierre de 2018, aunque no estaba libre de debilidades: 88% de sus ingresos no eran recurrentes, es decir, dependían de la suerte, como el remanente de Banxico que desde 2017 no se ha vuelto a dar.
El consabido mandatario feroz prontó empezó a saborearse al jugoso cerdito, y en 2019 dijo: “¡Gastaré y gastaré, pero una reforma fiscal no haré!” Así, en un año agotó el 45% (143 mmdp) del FEIP. Luego, claro, llegó la pandemia y el mandatario declaró: “¡Ahorraré y ahorraré y yo no me endeudaré!” De esta forma acabó con el 97% de los recursos acumulados desde 2001[1].
En esta historia no hay un final feliz, pues en realidad es una tragedia que se traduce en diferentes pérdidas que aún no se reponen. Eso sí: la moraleja es que necesitamos instituciones más sólidas que el acero para evitar que los vientos de la política acaben con ellas y los mexicanos quedemos vulnerables. Les contamos.
El cochinito pequeño: Fonden
El Fonden, el más pequeño de los tres fondos de previsión de las finanzas públicas, en efecto fue soplado por los vientos de la política. Antes de su creación (1999) los gobiernos –federal, estatal y municipal– debían responder a los desastres naturales reorientando su gasto público ya comprometido. Esto los obligaba a recortar otros proyectos y programas y/o a no atender los daños ocasionados por el desastre natural. La creación de este fideicomiso consiguió dar certeza sobre la suficiencia de recursos, sin obligar a recortar otras partidas presupuestarias.
Aunque se documentaron algunos malos manejos de los recursos entregados a las entidades federativas, la garantía de contar con los recursos era invaluable, en especial ante el cambio climático y demás riesgos hídricos, sismológicos, etcétera, inherentes a nuestro territorio.
De 2013 a 2018, el Fonden promedió erogaciones anuales de 29.5 mmdp para la reconstrucción de infraestructura, atención humanitaria y pago de seguros financieros. Estos pagos se hacían con los propios recursos ahorrados en el fideicomiso y con las transferencias anuales de la Federación, que promediaron el sexenio pasado 16.7 mmdp y 11.9 mmdp, respectivamente.
A mediados de 2021 se concretó la extinción de este fondo. A partir de ese momento se gasta considerablemente menos en la atención de desastres naturales, y el alcance de ese gasto deja mucho que desear. El año pasado (el primero sin Fonden), el gasto para atender desastres naturales cerró en 14.5 mmdp, un monto que representó apenas la mitad del promedio anual gastado el sexenio pasado. Además, al interior de ese gasto el monto orientado a la reconstrucción de infraestructura fue de sólo 2.2 mmdp, es decir, 90% (20.2 mmdp) menos que el promedio anual del sexenio pasado, mientras que el gasto distinto a infraestructura, orientado a asistencia social, fue 12.3 mmdp, 168% (7.7 mmdp) mayor al promedio. O sea, el gasto se enfocó en asistencia social, con riesgo de uso clientelar, más que en la reconstrucción. Esto sugiere que el esfuerzo fiscal, aunque sigue existiendo, es notablemente menor y menos efectivo, pues al descuidar la reposición de la infraestructura pública y privada de las localidades dañadas hay menos posibilidad de control de los riesgos de empobrecimiento en los territorios atendidos.
Para 2022, ya sin el Fonden, sólo se presupuestaron nueve mmdp para atender desastres naturales, un tercio del promedio gastado de 2013 a 2018. Al segundo trimestre se han gastado sólo 3.9 mmdp, un avance del 43% anual y una contracción de 73% (10.5 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado. Es decir, el gasto en 2022 va ligeramente retrasado frente al programa anual y es muy menor al observado en años anteriores.
Del total de recursos gastados, se dedicaron efectivamente a la reconstrucción 1.1 mmdp, 88% (8.4 mmdp) menos del promedio semestral de 2013 a 2018. Encima, hay un retroceso en la transparencia en los reportes de este gasto, pues ya no se desagrega por sector de inversión ni por entidades federativas, como antes se hacía.
El gasto humanitario –suministros de auxilio– fue de 1.6 mmdp al segundo trimestre de 2022, tan sólo 3% (53 mdp) superior al promedio de 2013 a 2018. Es decir, no se ha dejado de reconstruir infraestructura en aras de ‘crecer’ la ayuda humanitaria; simplemente se ha desplomado el gasto de inversión para el futuro sin una verdadera compensación en el presente.
El chancho de en medio: FEIEF
Aunque parece que sigue en pie, la estructura de madera del FEIEF está carcomida, pues tiene comprometidos sus ingresos para los siguientes 14 años, luego de que en 2020 fuera bursatilizado o, mejor dicho, endeudado. Sin ese movimiento, el fondo se hubiera agotado en la pandemia y las participaciones federales hubieran tenido que ser recortadas.
Las posibilidades de que el fondo resistiera al covid bajaron desde 2019, cuando perdió 34% (34 mmdp) de su patrimonio, al pasar de 100 mmdp a 66 mmdp. Esto se debió a que para ese año la Secretaría de Hacienda pronosticó un crecimiento de 2% del PIB, pero en realidad acabó con una contracción de 0.1%. Sin grandes ingresos por fiscalización, la recaudación tributaria se quedó 3.3% (108 mmdp) por debajo de lo aprobado, lo que activó el uso del FEIEF para los estados y del FEIP para la Federación, como explicaremos más adelante.
En 2020, con la pandemia (cuando la contracción económica era un factor en verdad inesperado) las participaciones federales se quedaron 11.3% (108 mmdp) por debajo del programa, pero el saldo del fondo se limitaba a 66 mmdp. Así, para garantizar la solvencia del fondo se recurrió a un proceso de bursatilización, con el cual se inyectaron 70 mmdp a pagar con los ingresos recurrentes del FEIEF hasta 2035.
Luego de este movimiento, el saldo del FEIEF quedó en 32.4 mmdp a finales de 2020, es decir, 68% (68 mmdp) menos de lo heredado en 2018; sin embargo, este número no refleja la deuda que arrastra el fideicomiso. En 2021, el fondo tuvo que pagar 2.2 mmdp de la bursatilización –monto igual a los ingresos que obtuvo del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP)– y en lo que va de 2022 ha pagado 4.3 mmdp, el 100% de sus ingresos por el FMP y el 80% de sus ingresos excedentes. Es decir, la mayor parte de sus ingresos se van a pagar la deuda.
De esta manera, el saldo de este fideicomiso a mediados de 2022 cerró en 20.9 mmdp, 35% (11.5 mmdp) menor al de 2020 o 79% (79.6 mmdp) menor al de 2018. A este ritmo, si no se reforma el instrumento lo más probable es que se agoten los pocos recursos que quedan y que se herede una deuda a las siguientes administraciones.
El cochinito más grande: FEIP
El FEIP, con una construcción más sólida, soportó el aironazo de 2019 y el vendaval de 2020, pero en su situación actual no estaría en condiciones de contener ningún contratiempo financiero. Su saldo al segundo trimestre de 2022 es de 24.9 mmdp, más del doble que los 10 mmdp que sobraron después de la crisis de 2020, pero aún 92% (291 mmdp) por debajo del cierre de 2018. Su recuperación va muy lenta.
De los 316 mmdp que se tenían al cierre del sexenio pasado, en 2019 se utilizaron 143.5 mmdp (45% del total), y para 2020 se usaron 163 mmdp (51% del saldo de 2018). Si bien la crisis financiera por el covid-19 justificaba su uso, recurrir al fondo en 2019, en lugar de plantear una reforma fiscal para mejorar la recaudación, fuer irresponsable. Además, en 2021 y lo que va de 2022 no se han establecido nuevos mecanismos de capitalización del fondo, con el fin de restablecer la reserva que se agotó durante este sexenio. Así, se corre el riesgo de heredar al siguiente gobierno un sistema fiscal más vulnerable de lo que ya era a finales de 2018, es decir, con menos instrumentos efectivos para hacer frente a un contratiempo financiero.
El FEIP tiene un grave problema: su capitalización depende en gran medida de recursos extraordinarios. Desde su creación a finales de 2014 hasta 2021, el fondo recibió 699 mmdp, pero sólo el 12.3% o 86.2 mmdp provinieron de los recursos programados a partir del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP). El 87.7% restante provino de fuentes “no recurrentes”, de las cuales no se tiene control, como el remanente del Banxico (26.2%), las coberturas petroleras (42.5%), ingresos excedentes (8.5%), productos financieros (10.2%) y otros ingresos (0.4%).
Además, al segundo trimestre de 2022 los ingresos del FEIP provenientes del FMP fueron 8.1 mmdp, un incremento de sólo 0.8% frente a lo observado en el mismo periodo de 2021, a pesar del considerable aumento de los precios del petróleo de este año. Esto se debe a que las transferencias del FMP, según el artículo 87 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), son el 2.2% de los ingresos petroleros aprobados en la Ley de Ingresos, no los ingresos observados. Para el FEIEF son de sólo 0.064%.
En otras palabras, por fuera el FEIP parece sólido como una pared de ladrillos, pero en realidad carece de cimientos firmes y profundos. Para apuntalar este fondo, entre otras cosas, habría que crear una partida presupuestaria que lo nutriera anualmente, y darle una mayor proporción de los ingresos petroleros.
Otra problemática es que en los últimos años rara vez el FEIP se nutrió de ingresos excedentes, es decir, de ingresos adicionales a los anticipados en la Ley de Ingreso de cada año. En el periodo que va de 2015 a 2021, sólo en 2018 se reportaron entradas por este tipo de ingresos. Claramente el modelo de financiamiento del FEIP ya no es vigente. Fue pensado para una época de bonanza petrolera que se ha ido por siempre, debido al irremediable declive en los niveles de producción que ni con precios (de guerra) logramos compensar (por no hablar del hecho de que Hacienda puede hacer ampliaciones presupuestales a su discreción, con la única responsabilidad de informar a la Cámara de Diputados, lo que implica que los excedentes se pueden neutralizar y no llegar al FEIP).
Nuestras recomendaciones
- La partida para la atención de desastres naturales debe ser, por lo menos, de 29 mmdp, el promedio gastado de 2013 a 2018. Además, se debe prever que el 80% se gaste en reconstrucción de infraestructura (pública y privada), y el resto en atención humanitaria y pago de seguros.
- Establecer en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) que todo gobierno que utilice el FEIP y el FEIEF, por la razón que sea, debe presentar un plan de recapitalización.
- Modificar el artículo 87 de la LFPRH, para asegurar que las aportaciones del FMP al FEIP estén en función de los ingresos petroleros observados. Esto permitirá que en situaciones de bonanza en los precios, como sucede en 2022, se ahorre más. Asimismo, se debe normar que las aportaciones para el FEIP sean de alrededor del 5% de los ingresos petroleros, y no del 2.2% de los ingresos presupuestados, como se establece ahora. Para el FEIEF también deberían ser de 5%, para que logre pagar su bursatilización.
- Establecer una aportación recurrente al FEIP y FEIEF indexada a los ingresos tributarios. De esta forma, un incremento por mejores niveles de fiscalización se traduciría en más ahorro. Asimismo, esto obligaría a los gobiernos a ahorrar para el futuro antes de generar ampliaciones presupuestarias con miras de corto plazo. Proponemos establecer como ley que cada año se transfiera al FEIP el 1% de la recaudación tributaria.
- En caso de uso del FEIP o FEIEF de forma trimestral, la Secretaría de Hacienda debería informar el destino de los recursos por dependencia y programa presupuestario. Asimismo, convendría que precisara qué proporción de los recursos por aprovechamientos reportados provienen de recursos del FEIP.
- Aclarar las circunstancias en las que se puede y no se puede utilizar los recursos del fondo.
- Crear un comité conformado por funcionarios de la Secretaría de Hacienda y de otras secretarías, así como de órganos autónomos como Banxico y organizaciones de la sociedad civil, que funcionen como observadores con voz y un rol de consejería.
- Crear un secretariado que, además de atender labores administrativas del comité, elabore un reporte del fondo sobre condiciones, económicas y financieras para promover que el Comité tome decisiones informadas y con plena consciencia de los costos y beneficios.
- Establecer que no se pueda recurrir al FEIP por dos años consecutivos sin reponer recursos, aunque el comité podría votar una excepción, siempre y cuando el 75% de sus miembros esté a favor.
[1] Nos referimos al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros creado en 2001, que es el antecesor del FEIP actual.
