Los cuatro desafíos del primer Fiscal Anticorrupción
El primer reto del Fiscal Anticorrupción será lograr que su nombramiento no sea cuestionado por problemas de opacidad en su selección y/o de legitimidad política.
Marco Fernández (@marco_fdezm ) / Animal Político
Este martes comenzaron las audiencias de los 30 aspirantes a ocupar la titularidad de la Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción (Fiscalía Anticorrupción). Este proceso comienza prácticamente tres años después de que se aprobara la reforma político electoral que le diera origen el 10 de febrero de 2014, con múltiples prórrogas por parte de los senadores y en un clima de grandes expectativas alrededor de quien será nombrado por el Senado para encabezar una de las instituciones clave del nuevo Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Sin embargo, es preciso calibrar las perspectivas sobre lo que se vislumbra será la labor de un fiscal cuyo encargo durará a más tardar hasta el 30 de noviembre de 2018, un día antes de que tome posesión el próximo titular del Ejecutivo federal.
El fiscal anticorrupción se enfrentará al menos a cuatro desafíos:
1. El primer reto será lograr que su nombramiento no sea cuestionado por problemas de opacidad en su selección y/o de legitimidad política. El acompañamiento que darán diversos representantes de la sociedad civil y académicos a las audiencias de los candidatos se da en un contexto de controversia y escepticismo sobre los alcances de dicha labor.
El pasado viernes 10 de marzo, organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas que contribuyeron al análisis del primer paquete de legislación secundaria del SNA dirigimos una carta a las Comisiones de Justicia y de Anticorrupción y Transparencia en la que manifestamos que el acuerdo en el que se establece la metodología para la evaluación de los aspirantes a la Fiscalía Anticorrupción no provee “las condiciones para que este grupo acompañe este proceso de selección. Lo anterior tomando en cuenta que la participación efectiva del Comité Técnico de Acompañamiento supone la posibilidad de que la elección de los mejores candidatos surja de la evaluación de los mejores”.
Bajo las condiciones del acuerdo en mención, no existe la posibilidad de que el Comité Técnico de Acompañamiento, con base en la revisión de los expedientes de los candidatos y los resultados de sus audiencias ante las comisiones del Senado sugiera una terna o quinteta de los que presentan los mejores perfiles. No se establece la posibilidad de que dicha evaluación sirva de base para que la Junta de Coordinación Política (Jucopo) seleccione a la candidatura única que someterá a votación al pleno, ya que los senadores de las comisiones encargadas de la revisión de idoneidad de los candidatos a la fiscalía nos manifestaron que la Jucopo se reservó la facultad de proponer al candidato al pleno del Senado que a su consideración sea el mejor, lo cual podría coincidir o no con la valoración del Comité Técnico de Acompañamiento. En comparación del papel que jugó en su momento la sociedad civil y la academia en el proceso de nombramiento de los comisionados del INAI, el mecanismo delineado por la Jucopo para nombrar al fiscal anticorrupción es, a juicio de la mayoría de las organizaciones firmantes, un retroceso en términos de participación ciudadana. De ahí la falta de consenso entre dichas organizaciones para aceptar la invitación del Senado. Sin embargo, en el marco de la pluralidad de toda sociedad democrática, otros académicos invitados por los senadores han aceptado la invitación de las comisiones en los términos referidos.
En los procesos de audiencias y deliberaciones, esperemos que los senadores honren su responsabilidad constitucional, hagan los cuestionamientos puntuales de conocimientos y experiencia de los 30 candidatos, y evalúen sus propuestas para poner en marcha la fiscalía anticorrupción. Los dictámenes de idoneidad tendrían que estar acompañados de un listado de los candidatos ordenado del mejor al menos apto, conforme a la valoración de los integrantes de las comisiones y de los ocho académicos que acompañarán su labor. De dicho listado, la Jucopo debiera considerar su propuesta final de fiscal anticorrupción que someterá a votación al pleno senatorial. Lamentablemente el acuerdo referido no permite este escenario.
Es por ello que, en el marco del proceso legislativo, es indispensable exigir que las comisiones legislativas asuman su responsabilidad en términos del reglamento del Congreso de la Unión y hagan el dictamen de idoneidad seleccionando la candidatura de quien consideren mejor candidato para consideración de la Jucopo. No debe ser aceptable que ésta no justifique ante la opinión pública la decisión final de la candidatura que someta a consideración al pleno de la cámara alta. Esto mermaría la legitimidad del proceso del nombramiento del nuevo fiscal. Si el nombramiento del fiscal anticorrupción no se lleva a cabo de manera transparente y con base en explicaciones técnicas detalladas, éste comenzará con el pie izquierdo una tarea que de por si se vislumbra cuesta arriba debido a los desafíos jurídicos, institucionales y presupuestales que enfrentará.
2. El Fiscal Anticorrupción enfrenta condiciones de endeble protección jurídica para realizar su labor con independencia política y certidumbre jurídica.
En efecto, conforme a la reforma constitucional publicada en 2014, una vez nombrado, el Fiscal Anticorrupción podrá ser removido y sustituido libremente por el Procurador General de la República. Cuando se haya aprobado la ley orgánica de la Fiscalía General, dicho Procurador se convertirá en Fiscal General. Por su parte, el Senado, por mayoría simple de sus miembros presentes, podrá objetar el nombramiento o remoción del Fiscal Anticorrupción. Así, el marco jurídico vigente no dota con la protección suficiente al Fiscal Anticorrupción frente a su potencial remoción por el Procurador y eventualmente Fiscal General, la cual no tiene que ser fundada.
3. El nuevo Fiscal heredará una estructura con pobres resultados en sus investigaciones de combate a la corrupción.
La Unidad Especializada en Investigación de Delitos Cometidos por Servidores Públicos y Contra la Administración de Justicia de la Procuraduría General de la República (Unidad Anticorrupción para efectos de este análisis) se transformará en la nueva Fiscalía Anticorrupción. Entre 2012 y febrero de 2016, las consignaciones realizadas por esta Unidad respecto a delitos relacionados con hechos de corrupción –ejercicio indebido del servicio público, abuso de autoridad, cohecho, peculado y enriquecimiento ilícito- han sido escasas. Destaca, por ejemplo, que en 2015 realizó su “máximo” de consignaciones por enriquecimiento ilícito, con 13 casos.
Con apenas 35 agentes del ministerio público para todo el país, esta Unidad se caracteriza por su debilidad estructural que heredará la Fiscalía Anticorrupción.
Esta debilidad es aún más evidente cuando se analizan el débil servicio civil de carrera con el que cuenta hoy la PGR y, por ende, la Unidad Anticorrupción. Unos diagnósticos realizados por el CIDE y por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, a petición del entonces Procurador Jesús Murillo Karam, detectaron problemas serios de organización interna, con desafíos de definiciones claras de responsabilidades de distintas áreas de la Procuraduría, con desafíos mayúsculos en los procesos de selección, capacitación, ascensos e incentivos de los policías ministeriales, peritos y ministerios públicos que laboran en la institución. A ello se suman dificultades para la integración de un personal multidisciplinario con verdaderas capacidades de investigación. En términos de combate a la corrupción, dicha debilidad muy probablemente explica el seguimiento precario que hasta ahora ha hecho la PGR a las denuncias de hechos presentadas por delitos asociados a problemas de corrupción por parte de la Auditoría Superior de la Federación. Lagunas importantes en sistemas integrales de inteligencia financiera, con falta de personal especializado en auditoría forense o en análisis de redes como las que caracterizan a los problemas de corrupción, son entre otras las carencias institucionales que tendrá que resolver el nuevo Fiscal Anticorrupción.
4. El rediseño del andamiaje institucional de la Fiscalía Anticorrupción requiere esfuerzos presupuestales importantes para afianzar sus alcances.Sin embargo, los patrones históricos de la evolución presupuestal de la PGR donde se ubicará la nueva Fiscalía y las asignaciones presupuestales aprobadas para 2017 apuntan a retos sustantivos para lograrlo.
En los últimos cuatro años, la PGR ha ejercido en promedio 6.94 por ciento menos del presupuesto aprobado. Para este año, la PGR recibió un recorte general del 9.6 por ciento. En el caso de la Unidad Anticorrupción, la disminución fue de 7.1 por ciento, mientras que para la Visitaduría General –encargada de las investigaciones anticorrupción al interior de la PGR- el recorte presupuestal fue de 15.9 por ciento.
Los retos que enfrentará el nuevo Fiscal Anticorrupción son considerables para permitir la resolución de diversos casos de corrupción que en el ámbito federal se han multiplicado, con un saldo de impunidad que produce escándalo e indignación. Por ende, si bien es indispensable ser exigentes con respecto a las credenciales técnicas, experiencia práctica en la materia, independencia política y antecedentes éticos en el servicio público fuera de cuestionamientos que debe tener el Fiscal Anticorrupción para llevar a cabo la transformación institucional que requiere esta nueva institución, también tenemos que estar conscientes de las serias limitaciones que enfrentará.
Dichas limitaciones exigen atender con urgencia el fortalecimiento de un verdadero servicio de carrera que permita brindarle personal capacitado para realizar su labor de investigación anticorrupción. A su vez, dicha reingeniería institucional se debe enmarcar en una discusión más amplia del tipo de Fiscalía General que requiere el país y del cómo se deben organizar sus fiscalías especializadas, de forma que se le garantice la protección jurídica que las blinde lo más posible de los vaivenes de las presiones políticas que se esperaría se ejercerán si hace correctamente su labor. Esta labor no puede realizarse con nombramientos a modo, bajo esquemas de opacidad o con pases automáticos legales absurdos como el que hasta ahora contemplan los artículos 16 y 19 transitorios del artículo 102 constitucional para que el actual Procurador General sea nombrado de manera automática como Fiscal General cuando la ley orgánica de la Fiscalía se apruebe.
Múltiples grupos de la sociedad civil y la academia lo hemos advertido. Caro sería para el país continuar con un esquema de simulación que no atiende de una vez por todas la debilidad del Estado mexicano para avanzar en el establecimiento del Estado de derecho y los controles efectivos en contra de la corrupción. De no tomarse medidas para superar los obstáculos que enfrentará el nuevo Fiscal Anticorrupción, inevitablemente se abrirá la puerta a la desilusión y escepticismo respecto al naciente SNA.
* Marco Fernández es investigador-asociado de México Evalúa y profesor-investigador de la Escuela de Gobierno del Tec de Monterrey. El autor agradece el apoyo de Germán Loyola, Juan Diego Beltrán, Gerardo Ortiz en la revisión de estadísticas y diagnósticos del funcionamiento de la PGR. Asimismo agradece las sugerencias de Laurence Pantin y el apoyo de Miguel Cedillo en la preparación de los gráficos presentados. Los argumentos son responsabilidad exclusiva del autor.
Bibliografía
Centro de Investigación y Docencia Económicas e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Diagnóstico sobre la Estructura Organizacional de la Procuraduría General de la República, con Propuesta de Mejora para la Elaboración del Plan Estratégico Organizacional. Marzo, 2013.
Centro de Investigación y Docencia Económicas e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, El Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial de la PGR: Diagnóstico de los Procesos, Normas y Resultados Relevantes. 2013.
