Los cambios al Presupuesto se consultan con la almohada o con el Congreso
Por Mariana Campos (@mariana_c_v) | Animal Político
Ciertamente la covid-19 ha evidenciado que nuestras instituciones no funcionan como quisiéramos. La pandemia ha dejado muy claro que en asuntos de la toma de decisión del Presupuesto nuestra República todavía no nace.
Dado que la crisis de salud ha sido tomada como el pretexto perfecto para derruir algunas instituciones —ya de por sí débiles—, más de uno opina que saldríamos bien librados si se conserva lo que existe hasta ahora. Si se evitan a toda costa los retrocesos institucionales. Y yo clavo mi postura: en el Presupuesto no podemos dar marcha atrás.
En abril pasado, el presidente pasó por encima del Congreso y éste se dejó. Así, tal cual. AMLO decidió solito, cual auténtico monarca, cómo atender los efectos de la covid-19 en el Presupuesto de la Federación. El Poder Ejecutivo decidió solo o con su almohada que el país no debe endeudarse para apoyar la economía y evitar que ésta se colapase y sume a la pobreza a más de una decena de millones de personas. Decidió solo extinguir fideicomisos para liquidar capital y sustituir los ingresos perdidos —un hoyo causado por el desplome del ingreso petrolero y la inminente caída de los ingresos tributarios—.
Por el lado del gasto, decidió emitir un decreto el 24 de abril para dictar recortes. Pero, pequeño detalle, en una República todo esto que el Poder Ejecutivo decidió debe discutirse con el Congreso, no con la almohada. Esa actuación es contraria a lo que mandata la Constitución. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) dicta en su artículo 21 que los recortes deben someterse a la opinión de la Cámara de Diputados. Más detalladamente, cuando la caída en la recaudación sea de 3% se debe cumplir con lo establecido en el inciso C del citado artículo de la LFPRH, que establece que 15 días después de la verificación de dicha caída el Poder Ejecutivo debe enviar a la Cámara de Diputados el monto de gasto a reducir y una propuesta de composición de dicha reducción, por dependencia y entidad. La crisis generada por la covid-19 nos coloca de sobra en tal escenario. De hecho, Hacienda previó desde abril una caída de 4.5% (155 mil mdp).
Un avasallamiento en toda regla
Pero eso no bastó: el Ejecutivo sometió al Congreso una reforma al mismo artículo 21, para evitar someter recortes a la Cámara y tener el control formal del Presupuesto cuando considere estar en una emergencia. Eso es a todas luces inconstitucional. México tiene el diseño de una democracia genuina en su Constitución, se cumpla o no lo que ésta diga. El Congreso tiene supremacía en los asuntos del Presupuesto. No sólo aprueba la asignación del Presupuesto, también las fuentes de su financiamiento y el nivel de endeudamiento. Por cierto, el Ejecutivo tampoco tiene facultades para determinar un estado de emergencia, es facultad del Congreso.
Todo eso al presidente le dio lo mismo. Sin embargo, hay que señalar que parte de la debilidad es preexistente. La LFPRH es un instrumento que no regula de manera suficiente y adecuada los preceptos constitucionales. Así, la relación del Poder Ejecutivo y el Legislativo queda en entredicho. El artículo 21 no prevé que el Ejecutivo pueda sustituir la caída en la recaudación con otro ingreso —como el que provenga de la extinción de los fideicomisos—. Se enfoca demasiado en regular la relación de la SHCP con el resto de dependencias y entidades, cuando eso podría ser materia de decretos y reglamentos del Poder Ejecutivo. Es decir, deja flancos abiertos que le permiten discrecionalidad a éste último.
Por otra parte, es sabido que el artículo 58 de esta ley permite que el Ejecutivo adecúe el Presupuesto aprobado por la Cámara, con escasa rendición de cuentas. Esto permitió en el pasado el sobregasto en el Ramo 23 y en otras partidas cuestionables, como la del gasto en publicidad gubernamental.
Nueva ofensiva
Ante las críticas a la reforma propuesta por el presidente, que señalaron que lo único que buscaba era ampliar su manga, de por sí ancha, los diputados de Morena ahora proponen nuevas reformas para modificar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Justamente, en los artículos 21 y 58.
Las reformas impulsadas por Morena adicionan en el 21[1] que la Cámara de Diputados, en un plazo de 15 días naturales a partir de la recepción del proyecto propuesto por el Ejecutivo, “analizará la composición de la reducción, con el fin de aprobar la reforma del Presupuesto de Egresos”.
Sin embargo, estas reformas propuestas al artículo 21 presentan diversos problemas, que analizaré a continuación…
Análisis de la iniciativa para el artículo 21
1. El Congreso es quien aprueba los ingresos o fuentes de financiamiento del Presupuesto. Ante una reducción de los ingresos como establece la ley, primero que nada el Poder Ejecutivo debe considerar la solicitud de aprobación de nuevas fuentes de ingresos, que pueden consistir en impuestos, endeudamiento o bien liquidación de fuentes de capital. La propuesta actual mantiene la omisión en lo que toca a regular la aprobación de fuentes alternas de financiamiento ante una caída de los ingresos tributarios. El Ejecutivo debería explicar en su propuesta si prevé o no usar nuevas fuentes de financiamiento para compensar la caída en los ingresos tributarios. En efecto, ante la pandemia el Gobierno anunció de manera unilateral que “obtendría recursos del proceso de extinción de fideicomisos”, pero tanto la liquidación de activos como la solicitud y aprovechamiento de líneas de crédito deben aprobarse en el Congreso. Además, debe haber claridad e información completa sobre el impacto de los cambios en el balance público, los requerimientos financieros del Sector Público y el balance patrimonial.
2. La reforma busca reducir el papel de la Cámara, como un mero “analista” de la propuesta del Ejecutivo. Y así lo dice: “Analizará la composición de la reducción…”. La Cámara desde luego analizará la propuesta, ¡eso se presupone! Lo que debe añadir es que emitirá un dictamen de aprobación o una adenda al dictamen previo de aprobación. Parece que se pretende reducir el papel de la Cámara al de simple “registrador” de un trámite.
3. La reforma busca forzar la aprobación de la propuesta del Ejecutivo. La redacción dice: “Analizará la composición de la reducción… con el fin de aprobar la reforma”. La Cámara de Diputados es parte de un poder independiente, y como tal puede aprobar la reforma en los términos que propone el Ejecutivo, pero su potestad también es no aprobarla o hacerlo pero con modificaciones a lo propuesto. No es posible obligarla en la ley a actuar en uno u otro sentido.
4. Las reformas propuestas tampoco subsanan la insuficiencia de la información —actualmente prevista en la ley— para acompañar la propuesta del Ejecutivo. Además de los recortes por dependencia y entidad, es necesario conocer las afectaciones a los programas presupuestarios, a la naturaleza del gasto —inversión vs. gasto corriente— y a las metas vigentes.
Por su parte, el artículo 58 establece el proceso para llevar a cabo adecuaciones al presupuesto aprobado. En relación con el, la propuesta de diputados de Morena dispone que cuando las adecuaciones al presupuesto representen en conjunto más del 4% del gasto programable total aprobado para el año —aproximadamente 176 mil mdp en 2020—, el Ejecutivo deberá presentar un proyecto de reformas del Presupuesto de Egresos de la Federación a la Cámara de Diputados, la cual dispondrá de 15 días naturales, a partir de su recepción, para expedir el decreto. Si el Congreso estuviera en receso, la Comisión Permanente convocará a la Cámara a sesiones extraordinarias.
Aunque parece que hay avance en términos de rendición de cuentas —ya que en la ley actual no se establece un límite—, las nuevas redacciones generan nuevos y preocupantes problemas…
Análisis de la iniciativa para el artículo 58
1. Las reformas no prevén cuáles son las fuentes de financiamiento del gasto adicional. Debe quedar clarísimo el vínculo entre el gasto modificado y su fuente de financiamiento para conocer las alteraciones en el balance y nivel de endeudamiento autorizado, en caso de que existan.
2. Falta precisar que la propuesta de modificación del gasto programable deberá someterse al Legislativo también cuando se prevea una reasignación entre sectores o ramos presupuestarios que sume 3% en términos absolutos —132 mil mdp en 2020 —del gasto programable del Gobierno federal, aunque estas reasignaciones no impliquen un cambio en el monto del presupuesto aprobado. La razón: es un cambio relevante, y como tal debe analizarse. Esas reasignaciones pueden alterar las prioridades del gasto y, por ende, el cumplimiento de derechos de los ciudadanos. ¿Un ejemplo dramático? En 2019 el gasto en salud sufrió durante el ejercicio del Presupuesto de ese año el recorte más cuantioso de los últimos 20 años. Ese recorte debió discutirse con la Cámara de Diputados.
3. Asimismo, el Poder Ejecutivo debería solicitar autorización de la Cámara para: 1) disminuir el gasto de inversión física durante el ejercicio fiscal: 2) reasignar el gasto de inversión física cuando éste se reduzca en salud, educación, agua y transporte más de 10% del monto aprobado por la Cámara; 3) reducir o aumentar el presupuesto de un Ramo Administrativo o Autónomo en más de 10% de su presupuesto aprobado.
4. Los cambios al presupuesto (adecuaciones) deberían incluir documentos de respaldo confiables. En la reforma propuesta no se considera el detalle que deberá observar la información de la propuesta de modificación que se someta a revisión. En el contexto de la pandemia, los cambios al presupuesto en en EU, Francia o Alemania incluyen estimaciones de costos, explicaciones de recortes y reasignaciones, nuevas fuentes de financiamiento, una descripción de las actividades planificadas, todo lo cual es esencial para la ejecución y el seguimiento de los gastos. Por ejemplo, la propuesta de Francia para su ley de finanzas revisada incluye: un informe sobre la situación económica y presupuestaria y la justificación de modificaciones; una presentación detallada de modificaciones; un análisis por programa de los cambios y un marco con las metas que se van a obtener si se aprueban. Francia propuso la creación de un programa presupuestario específico dedicado a la respuesta a la crisis: “Plan de emergencia para crisis de salud”.
Así, las modificaciones al presupuesto deberían incluir:
- Justificación de las modificaciones propuestas.
- Situación económica prevista en el presupuesto a modificar, situación económica actual y prevista para el cierre del año fiscal.
- Nuevas fuentes de financiamiento previstas.
- Reasignaciones entre sectores o ramos presupuestarios.
- Principales adecuaciones al interior de los sectores o ramos presupuestarios.
- Afectaciones al Presupuesto por naturaleza del gasto —gasto corriente vs. gasto de capital—
- Cambios propuestos a los presupuestos de los proyectos de inversión física aprobados por la Cámara de Diputados.
- Programas presupuestarios que se propone eliminar.
- Programas presupuestarios que se propone adicionar, con su respectivo análisis de impacto presupuestario.
- Recortes o aumentos parciales en programas presupuestarios.
- Suma de cambios a nivel capítulo de gasto, concepto de gasto y nivel partida.
- Metas que se propone alcanzar con las modificaciones propuestas.
Por último, en las reformas a ambos artículos, en el escenario de receso del Congreso se omite incluir la participación de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública en el proceso de revisión y dictaminación, tanto en la propuesta de recortes como en la de modificación del presupuesto. Esta omisión implica una seria irregularidad en el proceso legislativo. Lo recomendable es incluir la participación de esta Comisión en la convocatoria que hará la Comisión Permanente.
La oportunidad para fortalecer al Congreso
Las reformas propuestas deben considerar que es necesario potenciar el carácter técnico del Congreso y acompañar estos cambios con la creación de un Consejo Fiscal. Se requiere fortalecer a la Cámara de Diputados en el rol de contrapeso que la Constitución le da en materia presupuestaria, no debilitarla. De tal forma que pueda tomar decisiones más informadas sobre los costos y beneficios de modificar el Presupuesto en los escenarios previstos en estas reformas.
En México no tenemos un Consejo Fiscal y eso es una gran carencia. En estos momentos el Consejo Fiscal, entre otros, debería ser la instancia que proponga y dé seguimiento a los indicadores que permitan verificar cuándo se cumplen las condiciones por las cuales el Ejecutivo debe ir al Congreso para solicitar una nueva aprobación de cambios propuestos al Presupuesto, derivados de la emergencia sanitaria y económica.
En las condiciones actuales, el proceso de toma de decisión en materia presupuestaria no debe vulnerarse, ni dar pasos hacia atrás. Al contrario, los recortes y modificaciones al presupuesto deben analizarse con lupa, respetando los contrapesos constitucionales, y fortaleciendo a las instituciones que realizan evaluación y análisis de la política fiscal.
[1] Actualmente el artículo 21 establece que “en caso de que haya una contingencia que represente una reducción superior al 3% de los ingresos por impuestos, el Ejecutivo Federal enviará a la Cámara Diputados en los siguientes 15 días hábiles a que se haya determinado la disminución de ingresos, el monto de gasto a reducir y una propuesta de composición de dicha reducción por dependencia y entidad”.
