Lo bueno, lo malo y lo feo del presupuesto

Al cierre de mayo de 2017, la situación de las finanzas públicas del gobierno federal presentaba una mejora, pero por un remanente del Banxico que es probable no presente el próximo año. A ello se suma que mientras las obligaciones del gobierno crecen, el gasto que se destina a la provisión de programas, bienes y servicios públicos (gasto programable) disminuye.

Mariana Campos (@mariana_c_v) y Alejandro García (@myosus) / Animal Político 

México Evalúa lanzó esta semana un nuevo micrositio, La Caja Negra, que busca promover el control ciudadano sobre el presupuesto público. Con base en los datos allí recopilados, encontramos lo bueno, lo malo y lo feo del seguimiento al presupuesto a mayo de 2017.

Lo bueno

Es importante señalar que si no se considera el remanente de operación del Banco de México, aún se mantiene un superávit por 9.8 mil millones de pesos que se debe al esfuerzo de disciplina financiera del gobierno, el cual ha sido mayor que en años anteriores. Por ejemplo, en mayo del año pasado, el gobierno también exhibió un superávit, pero que sólo era producto de los 221 mil millones de pesos de remanentes que recibió del Banxico. Sin éstos, en realidad hubiera tenido un déficit de casi 202 mil millones de pesos.

Esto fue posible en parte porque el gobierno federal registró más ingresos a mayo de 2017 de los esperados de acuerdo con en el calendario aprobado para el ejercicio de 2017 y de los obtenidos el mismo mes del año anterior. Así, al mes de mayo se observaron ingresos excedentes por 440.5 mil millones de pesos.

De éstos, 81 % son ingresos no tributarios no petroleros y provienen en su mayoría del remanente de operación de Banxico. Estos ingresos crecieron 22 % en comparación con e mismo periodo del año pasado. Pero sobre todo, resultaron ser seis veces mayores a los aprobados en el presupuesto del presente año.

El gobierno también obtuvo ingresos petroleros excedentes durante los primeros cinco meses del año. Con respecto al mes de mayo del año anterior, estos ingresos mostraron una importante recuperación, al aumentar en 65 %. Fueron 21 % mayores a los estimados para el mes de mayo de 2017.

Por el lado del gasto, en los primeros cinco meses del año se observó un esfuerzo por mantener un ritmo de gasto más razonable y en línea con lo aprobado. Adicionalmente, lo ejercido por el gobierno federal disminuyó 9 % en mayo de 2017 con respecto al monto observado en el mismo mes del año anterior. Sin embargo, sigue siendo 12 % mayor que en mayo de 2012, el mismo mes del último año de la administración anterior.

Lo malo

Se ve complicado consolidar la disciplina fiscal de cara a 2018. Dado que el valor del peso se ha recuperado frente al dólar, no se espera que las reservas internacionales generen plusvalía. Por ello, es probable que Banxico no presente remanente el próximo año, como el de este año y del anterior que permitió relajar la presión sobre las finanzas públicas.

Además sucederá la elección presidencial, la cual por supuesto retará la disciplina del gasto este año y del próximo.

Por otra parte, a mayo de 2017 se han acumulado pocos ingresos excedentes provenientes de fuentes tributarias: casi 49 mil millones de pesos más respecto a lo aprobado, sin embargo apenas tuvieron un crecimiento de 0.2 % (2.7 mil millones de pesos) respecto al mismo mes del año anterior.

Otro problema es que la asignación de los ingresos excedentes sigue sucediendo en la opacidad, pues no se discute con el Congreso y se dificulta su seguimiento.

En la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) de 2017 no se aprobaron ingresos por concepto de aprovechamientos provenientes de los remanentes de operación de Banxico, a pesar de que ya se esperaba que el gobierno los recibiera. En 2016, tampoco se registraron en la LIF estos ingresos. En ese contexto, el Congreso no consideró que el gobierno iba a ingresar más recursos de los planteados en la discusión del paquete económico, por lo que aprobó un techo de endeudamiento innecesariamente más alto de lo que pudo ser, de haberse considerado el ingreso del remanente de Banxico.

La discrecionalidad con la que se manejó el ingreso del remanente en 2016 posiblemente contribuyó a que dicho ingreso no se tradujera en un menor déficit del gobierno federal en ese año. Se observó incluso un déficit mayor al que se había aprobado. El déficit del gobierno federal alcanzó 650 mil millones de pesos contra los 558 mil millones de pesos originalmente aprobados.

Tampoco se observó un menor nivel de endeudamiento como se esperaba, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19 bis de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria[2].

Como ya lo mencionamos, hasta mayo de este año, el gasto del gobierno federal fue ligeramente menor al monto aprobado para los primeros cinco meses de 2017. Sin embargo, esto no garantiza que se mantenga así el resto del año. De hecho, una situación similar se presentó en 2013, 2014 y en 2016, pero conforme avanzó el año el gasto ejercido terminó superando el monto aprobado.

Lo feo

Lamentablemente se observó que la calidad del gasto continúa erosionándose. El gasto asociado al pago de obligaciones, medido con la suma del gasto no programable (los intereses de la deuda, pago de otros pasivos, etc.), de las participaciones (transferencias del gobierno federal a los estados para su uso libre, Ramo 28), de las pensiones y de la seguridad social, sigue creciendo de manera pronunciada. Además, este gasto ya representa una mayor proporción del PIB.

Pago de obligaciones con respecto al PIB %

Mientras las obligaciones del gobierno crecen, el gasto que se destina a la provisión de programas, bienes y servicios públicos (gasto programable) disminuye. Éste cayó 15 % o 191 mil millones de pesos con respecto a mayo de 2016 y 4 % con respecto al aprobado para 2017.

La inversión física tampoco evoluciona favorablemente, pues en mayo de 2017 cayó 15 % (23 mil millones de pesos) en términos reales con respecto a mayo de 2016. Alcanzó un nivel menor al observado en el mes de mayo de 2012, es decir, el mismo mes del último año de la administración anterior.

En mayo de 2017, la inversión física representó 12.6 % del gasto programable, una participación similar a la que se registró en 2016, pese a su caída con respecto al año pasado.

En contraste, la participación del gasto de operación del gobierno como proporción del gasto programable ha repuntado, ya que el gasto de operación en términos absolutos no disminuyó en la misma proporción que el gasto programable, pues sólo se redujo 4 %.

Los esfuerzos para recortar el gasto de operación, no han sido suficientes para proteger o blindar el gasto en inversión física, como se ha prometido reiteradamente por parte de las autoridades.

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Esperamos que el micrositio La Caja Negra contribuya al debate sobre la política fiscal y el manejo de las finanzas públicas del país.

Como parte de este debate, recomendamos realizar cambios legales, para tomar en cuenta el papel muy débil que desempeña el Congreso en la política fiscal, en lugar de fungir como contrapeso en las discusiones sobre el tema. Por ello, sugerimos:

1) Establecer en la ley mecanismos para garantizar la consolidación fiscal en el mediano plazo, como determinar un techo fijo de déficit preautorizado y causales específicas para solicitar una eventual ampliación del mismo.

2) Regular adecuadamente el uso de ingresos excedentes y adecuaciones del presupuesto durante el ejercicio fiscal. La aprobación de un presupuesto más realista favorecería una asignación del gasto más transparente y menos discrecional. Consideramos importante registrar todos los ingresos esperados del gobierno en la LIF, especialmente los ingresos no tributarios no petroleros, como los aprovechamientos, que cada año suelen ser considerablemente mayores a los que se aprueban.

Urge fortalecer la gobernanza del presupuesto para privilegiar la inversión física y el desendeudamiento por encima del gasto de operación y el gasto superfluo.

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Alejandro García es investigador del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es Licenciado en Economía por el ITAM.

[1] Esto se debe a que cuando el precio del dólar americano sube, las reservas internacionales ganan plusvalía en pesos. Es decir, el Banxico recibe más pesos por cada Dólar americano que cambia y la ganancia resultante, o remanente de operación, la suele entregar al gobierno federal.

[2] 19 Bis: … “La Secretaría deberá dar a conocer la aplicación específica de los recursos del remanente de operación que, en su caso, hubiese recibido del Banco de México, así como la reducción que ésta hubiere generado en el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público, en el último informe trimestral del ejercicio fiscal de que se trate”.