Ley General de Educación: logros, utopías, quimeras y advertencias
Marco A. Fernández (@marco_fdezm) y Daniel Hernández (@daniel_58) | Nexos
Tras la promulgación de la reforma constitucional en materia de educación el pasado 15 de mayo, las autoridades educativas federales y los diferentes grupos parlamentarios en San Lázaro –con excepción del PAN– han venido trabajando en distintas propuestas del marco jurídico que el Congreso tendrá que aprobar a más tardar el 12 de septiembre, cuando se cumple el plazo de 120 días (hábiles) para emitir la legislación secundaria en esta materia.
La primera iniciativa formalmente presentada es la propuesta de una nueva Ley General de Educación. Sin embargo, como han explicado diversos especialistas, es dudoso el mandato legal de expedición de una nueva ley general en la materia, pues no fue establecido explícitamente en la reforma constitucional referida. Por tanto, si los grupos parlamentarios de oposición así lo decidieran, podrían presentar una acción de inconstitucionalidad en contra de esta nueva ley general. Dicha ruta legal, que necesitaría el apoyo de al menos la tercera parte de los miembros de alguna de las cámaras legislativas, contaría con sustento jurídico, pero políticamente luce inviable.
Una primera aproximación de la propuesta presentada retrata objetivos ambiciosos con avances importantes que deben ser reconocidos, pero a su vez revela medidas particularmente centralistas y propuestas que tienen que ajustar los legisladores para responder al contenido del actual Artículo 3 constitucional.
En efecto, la propuesta de nueva Ley General de Educación (LGE) es ambiciosa. Ejemplo de ello es que conforme a lo establecido en la reforma constitucional, busca impulsar procesos educativos para el desarrollo de las personas ampliamente reconocidos en el mundo, y que hasta ahora no se han logrado consolidar en México, como es el caso de la educación inicial, que ahora se especifica como un derecho de la niñez (Artículo 6). Sin embargo, esfuerzos previos en esta temática han fracasado precisamente porque la implementación de las acciones en favor del desarrollo infantil temprano, incluyendo la educación inicial, requieren de un andamiaje de coordinación sectorial e institucional complejo con el sector salud, y que esta propuesta de ley no contempla.
Otro ejemplo, es que en el Artículo 10 Transitorio fija que en el ciclo escolar 2020-2021 deben haberse realizado las modificaciones a los planes y programas de estudio, para lo cual, los materiales didácticos deberán estar listos conforme a la denominada “nueva escuela mexicana”, la cual sustituirá al modelo educativo que comenzó a implementarse apenas este ciclo escolar y del que no se hizo evaluación alguna, para identificar fortalezas y debilidades en su diseño e implementación.
Tomando en consideración que el plazo de aprobación de la legislación se ha retrasado hacia septiembre y a la luz de las experiencias de las reformas curriculares previas en este siglo –en educación básica y media superior, las cuales tomaron por lo menos dos años para su diseño y arranque–, los legisladores deben considerar ampliar el plazo de uno a dos años para su revisión. Esto es necesario bajo la promesa que se hace en la legislación de impulsar mecanismos para la participación de las comunidades escolares. Apresurarse a un año podría descarrilar una correcta implementación para el funcionamiento de la nueva escuela mexicana.
Por otra parte, la iniciativa asigna la más alta prioridad a cumplir el interés superior de niños y jóvenes en el ejercicio de su derecho a la educación (Artículo 2), por lo que reitera, como en preceptos legales anteriores, la necesidad de acciones públicas que impulsen la equidad en el acceso y características de los servicios educativos, en los que ahora se aspira que sean de excelencia (Artículo 8). Para impulsar esta equidad, se enfatiza un instrumento de manera reiterada: el otorgamiento de becas (Artículos 9, 58, 119). Cabe señalar que, si en meses pasados se intentaba resaltar como un rasgo del nuevo gobierno el dejar de lado la “focalización” en favor de una orientación universal de este tipo de apoyos, en la propuesta de ley se señala que para otorgarlos se “prioricen a los educandos que enfrenten condiciones económicas y sociales que les impidan ejercer su derecho a la educación”.
Para alcanzar el mayor potencial de las becas
Recientemente se han analizado las circunstancias para hacer efectivo el apoyo de las becas. Con las lecciones de los beneficios limitados que han tenido distintos programas de becas distribuidos por los diferentes niveles de gobierno, es preciso retomar las lecciones de los errores cometidos para que de una vez por todas las becas sí sean un instrumento a favor de la equidad y la excelencia, en particular de los sectores menos favorecidos de la sociedad. Por ejemplo, hay investigaciones que sugieren que las mentorías entre pares son una vía efectiva para corregir deficiencias académicas que los estudiantes van arrastrando conforme avanzan en sus trayectorias educativas. Innovaciones de este tipo podrían incluirse no sólo en los considerandos del dictamen, sino en el articulado de la ley. Para ello, podría fortalecerse la mención que la ley hace respecto al servicio social de estudiantes que participen en una estrategia con esta orientación, a lo que debería sumarse la labor de docentes (Artículo 138). Por ende, esta propuesta tendría que armonizarse con lo que se contemple al respecto en la Ley de Carrera de Maestros(as). Asimismo, una estrategia de esta naturaleza, implica retos importantes para propiciar las competencias de enseñanza y acompañamiento de jóvenes a otros estudiantes con bajos aprendizajes.
El tema del logro de los aprendizajes está repetidamente presente en la propuesta de Ley: de hecho, en los artículos 11 y 15 se hace referencia al “máximo logro de aprendizaje” de los educandos. Se coloca el “incremento del logro académico de los educandos” como uno de los tres principales fines de la educación, aunque llama la atención que los otros fines no estén orientados a los alumnos, sino al sistema, instituciones y procesos educativos: “Contribuir al crecimiento y desarrollo permanente de las capacidades del Sistema Educativo Nacional” y “a la mejora continua de cada uno los actores, instituciones y procesos que lo componen…”. ¿Qué significa que uno de los fines de la educación sea el desarrollo permanente del sistema educativo nacional?
La investigación educativa muestra que el elemento más importante para el aprendizaje de calidad de los estudiantes (equiparada a excelencia en esta nueva reforma educativa), es el papel de sus docentes. Por ello, la iniciativa recoge, consistente con el objetivo de promover el máximo logro de aprendizajes, el derecho de los educandos de tener un docente frente a grupo (Artículo 72), para lo cual además se mandata a las autoridades educativas de los estados a simplificar trámites en las escuelas, de forma que se disminuya la carga administrativa (Artículo 90) de los docentes y que desde su formación éstos cuenten con “herramientas para realizar una gestión pedagógica y curricular que priorice el máximo logro del aprendizaje y desarrollo integral de los educandos” (Artículo 95). Si esta parte se cumple, sin duda será positiva para los docentes frente a grupo.
Los detalles de las políticas encaminadas a dicha revalorización dependerán en gran medida de las especificaciones de la Ley del Servicio para la Carrera de Maestras y Maestros. Al respecto, un asunto que puede ser crítico es que en el Artículo 3 constitucional recientemente reformado se establece: “La admisión, promoción y reconocimiento del personal que ejerza la función docente, directiva o de supervisión, se realizará a través de procesos de selección a los que concurran los aspirantes en igualdad de condiciones y establecidos en la ley prevista en el párrafo anterior, los cuales serán públicos, transparentes, equitativos e imparciales y considerarán los conocimientos, aptitudes y experiencia necesarios para el aprendizaje y el desarrollo integral de los educandos”.
Preocupa que en el Artículo 93 de la propuesta de ley se tenga una redacción ligeramente distinta, que incluye las características de los procesos de selección enunciados pero que omite un aspecto fundamental del mandato constitucional en el que se establece que en dichos procesos “concurran los aspirantes en igualdad de condiciones”. Ojalá y esto no sea un indicio de “ajustes” que se quieran introducir en los procesos de selección, promoción y reconocimiento, que favorezcan a cierto tipo de candidatos y pueda contraponerse contra el máximo logro de aprendizaje. Las versiones que se han filtrado sobre la mencionada ley de carrera de maestras y maestros apuntan a que la preocupación tiene fundamento, porque se contemplan diversas disposiciones contrarias al texto constitucional, en las que los aspirantes no acudirán en igualdad de condiciones, sino que estarán de forma muy importante enfocados a privilegiar a los egresados de las escuelas normales públicas.
El vacío que deja el INEE
Otro tema pendiente es sobre el organismo que se está estableciendo en lugar del Instituto para la Evaluación de la Educación (INEE), que coordinará el Sistema de Mejora Continua cuyo eje central es promover el máximo aprendizaje de los estudiantes, pero no se explican cuáles serán los instrumentos o cuál será la autoridad encargada de su definición para medir los avances de dichos aprendizajes. Podría asumirse que en la ley que regulará al sistema de mejora continua se resolverán aspectos críticos sobre la valoración de los avances en los aprendizajes y los factores que inciden en éstos.
Con el fin de concentrar información del sistema educativo de suma relevancia –como son las estructuras ocupacionales y plantillas de personal en las escuelas, así como la información sobre su formación, trayectoria y desempeño profesional– se mantiene el Sistema de Información y Gestión Educativa creado en la reforma anterior. La administración de dicho sistema seguirá en el ámbito de la autoridad educativa federal. Sin embargo, aprendiendo de los errores actuales del SIGED, los legisladores deben establecer un mandato adicional que explícitamente contemple un verdadero acceso público a los datos del sistema educativo, así como la creación de mecanismos que, preservando la confidencialidad, permitan el seguimiento y estudio de forma nominal de la información. Esto favorecería un análisis de trayectorias en el tiempo de los integrantes de las comunidades escolares, información de suma relevancia para mejorar la gestión y funcionamiento del sistema educativo, además de brindar herramientas que puedan servir para multiplicar las ventanas que transparenten las estadísticas educativas en nuestro país. Por ello, también es fundamental establecer la obligación de las autoridades educativas estatales de desarrollar sistemas similares en el ámbito estatal.
Hoy, en pleno siglo XXI, no tenemos un registro público ni de todo el personal docente, administrativo, ni mucho menos contamos con información de la trayectoria educativa de cada uno de los estudiantes en el sistema educativo nacional. Los legisladores además deben corregir lo que establece la propuesta del artículo 13, pues consistente con una visión centralista que predomina a lo largo de la propuesta de la nueva ley general, en el Artículo 108 fracción XIII se limita los beneficios del SIGED al acotarlo en sus alcances pues sólo se contempla que “deberá permitir a la Secretaría una comunicación directa entre los directores de escuela y las autoridades educativas”, sin que se considere función similar para las autoridades educativas estatales o de organismos descentralizados en la educación media superior.
Una preocupación más sobre el espíritu centralizador en la ley se observa en la aparente contradicción entre la facultad que se le brinda a la SEP para coordinar un sistema de educación media superior, mismo que establecerá un marco curricular común y lo que se plantea en la misma propuesta de ley en el Artículo 24, donde se indica que los planes y programas de estudio de este tipo educativo se elaborarán atendiendo al “marco curricular común definido por la Secretaría”. Esta tarea no debe ser facultad exclusiva de la SEP, sino precisamente resultado del trabajo conjunto de los integrantes del sistema de educación media superior.
La “tentación centralizadora”, se confirma en la propuesta que sea la Secretaría la que asigne las becas que deben otorgar las instituciones educativas particulares (5% de la matrícula, Artículo 149). Es necesario reconocer que existen instituciones educativas de distintos niveles que abusan en la forma en que distribuyen estos apoyos escolares, al no transparentar sus criterios y mecanismos de evaluación de los solicitantes y mantener de manera opaca la lista de los beneficiarios. Hay incluso reportes que en ocasiones dichas becas se han brindado a estudiantes cercanos a los dueños de los planteles, sin mediar criterio alguno de excelencia o necesidad socioeconómica. Consistente con el mandato para la política educativa de impulsar medidas a favor de la equidad y la excelencia, es preciso garantizar mecanismos que privilegien estos factores en la distribución de los apoyos escolares. Sin embargo, la autoridad educativa federal carece de la capacidad institucional para poder asignar en los más de 34,600 planteles de educación básica y media superior, todas las becas. A ello hay que sumar el desafío de hacerlo a nivel superior. Justo en el marco de la necesidad de fortalecer la autonomía escolar, debe contemplarse que sean los comités que establezcan las comunidades escolares en cada institución, los que, con base en criterios transparentes de excelencia académica y de necesidad socioeconómica, hagan la selección de los becarios, una vez que los candidatos han sido admitidos en la institución educativa. La autoridad educativa federal debe establecer lineamientos que guíen la decisión de dichos comités, que informarán a la autoridad educativa federal, de los estados y de los organismos descentralizados de educación media superior sobre los procesos, criterios, instrumentos de evaluación, porcentajes de apoyo y listado de beneficiarios de estas becas.
Diversos especialistas y periodistas han señalado las consecuencias negativas de desaparecer al Instituto de Infraestructura Educativa. Por ejemplo, no habría una autoridad con el conocimiento técnico imprescindible para garantizar la seguridad estructural de las escuelas. En el caso de desastres naturales que impactan a los planteles educativos, el INIFED es la instancia del gobierno federal que coordina los esfuerzos de reconstrucción de la infraestructura educativa con su contraparte en los estados, al tiempo que da seguimiento del uso de los recursos del Fondo de Desastres Naturales destinados al rubro educativo. Difícilmente puede imaginarse que esta labor de coordinación pueda hacerse sólo por parte de los institutos estatales de infraestructura o de manera directa con los Comités de Administración Participativa contemplados en el Artículo 106. Estos comités, integrados por docentes, directivos, padres de familia y alumnos (a partir del cuarto grado de primaria), pueden servir como un espacio desde donde las comunidades escolares ejerzan su derecho a la exigencia de la transparencia y rendición de cuentas por plantel (lo que confirma la importancia reiterada de hacer pública toda la información que se recoja en el SIGED y sistemas estatales de información educativa). Sin embargo, estas funciones no pueden sustituir a quienes con conocimiento técnico y claras responsabilidades legales deben dar cuenta de la construcción, reparación y mantenimiento de los inmuebles educativos.
Por último, es preciso señalar que la ley mantiene en el Artículo 119 la obligación del Estado para destinar al menos 8% del Producto Interno Bruto (PIB) del país para el financiamiento de la educación pública. Sin embargo, como puede observarse en la gráfica de arriba, la realidad no cambia por decreto de ley. Este mandato se estableció en 2002 cuando se reformó la vigente Ley General de Educación en donde por medio de un transitorio se mandató que dicho porcentaje de financiamiento entraría en vigor en 2006. Sin embargo, ante las insuficiencias presupuestales —explicadas en parte por una debilidad del sistema fiscal mexicano— y ante problemas serios de malgasto educativo documentados y denunciados públicamente pero en los que es recurrente la impunidad (como ocurre con los desvíos en la nómina magisterial financiada con recursos federales a través del FONE), no sorprende que el Estado mexicano no haya cumplido con los niveles de financiamiento contemplados en la LGE. ¿Cómo pretenden los promotores del nuevo marco jurídico que esta vez sea diferente, si en los últimos 20 años el promedio del gasto educativo en términos del PIB ha sido de 6.5%, incluyendo recursos importantes del sector privado?
Las próximas semanas deberían ser fundamentales para que los legisladores, en particular los miembros de las comisiones de educación en las dos cámaras, revisen puntualmente la iniciativa de ley general para fortalecer y depurar su contenido, de forma que permita establecer una base sólida para avanzar los propósitos educativos de equidad, excelencia e inclusión que han prometido los autores de la nueva reforma educativa. Ello implica que no pueden hacer una revisión del documento de forma aislada, sino es imprescindible que lo hagan considerando también las leyes de la carrera de maestras(os) y del sistema de mejora continua. Ello permitirá que se armonice correctamente el andamiaje jurídico, en cuya definición está aún por verse sí predominará realmente un marco que ponga al centro de las prioridades educativas el derecho a la educación de excelencia de los estudiantes mexicanos. Un marco jurídico que reconozca a los docentes como profesionales de la educación y que permita establecer procesos transparentes, públicos, equitativos e imparciales mediante los que los mejores maestros logren transformar desde el aula —junto con el apoyo de las comunidades escolares— la educación que reciben los niños y jóvenes del país. Llevamos muchos años con la misma promesa incumplida con altos costos para el desarrollo del país. Esperemos en esta ocasión el resultado sí sea acorde a las expectativas de transformación educativa que han ofrecido las nuevas autoridades.
Marco A. Fernández es investigador asociado de México Evalúa, profesor-investigador de la Escuela de Gobierno del Tec de Monterrey y Coordinador de la Iniciativa de Educación con Equidad y Calidad.
Daniel Hernández es investigador de la Iniciativa de Educación con Equidad y Calidad del Tec Monterrey.
