Lecciones del Lava Jato para rescatar a Pemex
Fernanda Ballesteros (@mfballe), Ana Lilia Moreno (@analilia_moreno) / Animal Político
El presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) presentó en la primera quincena de diciembre sus planes de inversión pública para producción y refinación de Petróleos Mexicanos (PEMEX). De acuerdo con cifras del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se asignarán para este año 51.8 mil millones de pesos para el avance del 30% de la construcción de la nueva refinería de Dos Bocas. Se trata de una gran apuesta dentro del proyecto del presidente, pues es una inversión que es 52 veces mayor que la destinada para su programa de 100 universidades del bienestar, 3 veces el presupuesto asignado para financiar la beca universal para estudiantes de educación media superior, y 1.8 veces el recurso que se destinará a la Estrategia de transición para el uso de tecnologías y combustibles limpios.
Ante esta importante inversión queda la pregunta de cómo asegurar que se haga el mejor uso de ese dinero, en una empresa que ha sido fuertemente cuestionada por tener una estructura ineficiente y con un importante historial de casos de corrupción. Los escándalos e ilícitos dentro de Pemex incluyen el robo de petróleo y combustible, sobreprecios pactados en contratos públicos, sobornos, tráfico de influencias y la coordinación de posturas en licitaciones, entre otros. Todos ellos suman pérdidas millonarias y ponen en entredicho la reputación e integridad de la empresa. El propio presidente ha señalado lo escandalosa que es la corrupción dentro de Pemex. Recientemente, durante su conferencia de prensa matutina, sostuvo como tan sólo el delito de huachicoleo o robo de combustible significó pérdidas para Pemex de aproximadamente 35 mil millones de pesos para el 2018.
En ese sentido, una de las prioridades para rescatar a Pemex debe ser generar un ambiente de mayor control en el que se salvaguarde la integridad y eficiencia de las operaciones de esta empresa. El nombramiento de Octavio Romero Oropeza como director de la petrolera manda una señal de que esto será una prioridad dentro de la empresa. Su experiencia como oficial mayor sugiere una habilidad para optimizar procesos, recursos y estructuras. Sin embargo, para una empresa del Estado como Pemex se requieren importantes labores de control interno y mecanismos de supervisión externos que van más allá del Director de la empresa.
La estructura que se creó para las empresas productivas del estado (EPEs) después de la reforma energética modificó sustancialmente, al menos en papel, las características del gobierno al interior de estas empresas, incluyendo el modelo de supervisión y monitoreo. De esta forma, existe hoy en Pemex un Consejo de Administración que es el último responsable de las decisiones que se toman en la empresa y que tiene un importante papel de supervisión de los controles internos. Además, otras instituciones del Estado como son la Secretaría de la Función Pública, el Congreso y la Auditoría Superior de la Federación son también mecanismos externos de control.
Hasta ahora no ha sido parte de la discusión del rescate a Pemex cómo se piensa que se puede mejorar la gobernabilidad de la empresa. En particular, sería relevante conocer cómo el nuevo modelo de empresa productiva del estado ayudó o afecto el ambiente de control y combate a la corrupción dentro de la empresa.
La discusión de cómo mejorar la gobernabilidad dentro de las empresas estatales para reducir riesgos de corrupción es un tema que se discute a nivel global y en particular dentro de los países en Latinoamérica. En la declaración final del Foro G20, celebrada en Buenos Aires este año, se estableció como uno de los acuerdos “la prevención de la corrupción como garantía de integridad en las empresas estatales, junto con la prevención y la administración de los conflictos de interés en el sector público”. En Brasil el caso de Lava Jato fue un parteaguas en el tratamiento de empresas estatales. Después de los actos de corrupción realizados por la constructora Odebrecht y funcionarios de la empresa estatal Petrobras que incluyeron sobornos por más de 349 millones de dólares, se dio un impulso a reformas en el gobierno de Petrobras que, si bien aún no han logrado erradicar totalmente la corrupción al interior de la empresa, están dando muestra de avances positivos. ¿Cómo ocurrieron estos cambios? Expertos han señalado que la clave ha sido anclar la estrategia a un perfeccionamiento del gobierno corporativo de la compañía apuntalando la integridad y la buena regulación.
El caso Odebrecht reveló a las autoridades fallas importantes en el gobierno corporativo de Petrobras como: falta de efectividad de los programas de cumplimiento y de los sistemas de gestión de riesgos, falta de mecanismos de prevención y de resolución de conflictos de intereses, y necesidad de implementar mecanismos para controlar la prevalencia de intereses partidistas en la selección de gerentes de empresas estatales. Para mejorar la gobernabilidad de Petrobras, se llevaron a cabo cambios legislativos, así como modificaciones en la normatividad y reglas que emite su propio consejo de administración.
En primer lugar, dentro de la legislación que se emitió en materia de corrupción existían normas específicas para el caso de empresas estatales. En 2015 el Congreso de ese país aprobó la Ley brasileña de lucha contra la corrupción que convirtió los programas de cumplimiento de las empresas estatales. Esta ley establece que estos programas de cumplimiento o compliance deberán ser utilizados como mecanismos de control rutinarios y como elementos probatorios en los procesos judiciales de empresas y funcionarios acusados de cometer actos de corrupción contra la administración pública. En el mismo año, la antigua Controladoria Geral da União (CGU, ahora Ministerio de Transparencia, Supervisión y Control) publicó manuales de integridad para empresas privadas y estatales.
Además, se introdujeron principios y prácticas de Gobierno Corporativo para todas las empresas estatales. En 2016 se aprobó una Ley que regula a todas las empresas estatales, misma que incluye un capítulo dedicado al gobierno corporativo inspirado en las mejores prácticas corporativas adaptadas a las particularidades de las empresas estatales. En esta Ley se privilegia la transparencia y publicidad de información para que las empresas revelen información que permita una mayor rendición de cuentas. También se creó un programa de certificación de gobierno corporativo de empresas estatales en la Bolsa de Valores que se concentra en cuatro líneas de acción para restaurar la confianza entre inversionistas y empresas estatales: 1) Transparencia y divulgación de información, sobretodo de las actividades de interés público que realizan, lo que permite reducir riesgos e incertidumbre; 2) Estructuras y prácticas de control interno con las que se asegure un mejor proceso de toma de decisiones y que no se desvíen actividades de las estatales de sus finalidades; 3) Composición de la administración (Consejo de Administración y altos directivos) y 4) compromiso del Estado como propietario.
En general, podemos decir que las buenas prácticas de gobernabilidad dentro de las empresas estatales como Pemex ayudan a mejorar problemas de monitoreo y de control, así como a una asignación de costos y evaluación del desempeño más eficientes, lo que termina por atraer más recursos. Si bien para AMLO el salvar a Pemex está dentro de sus principales prioridades de gobierno, no ha hecho mayor pronunciamiento sobre la estructura de gobierno de las empresas productivas del Estado. Incluso, aun no nombra a los nuevos miembros propietarios del Consejo de Administración que sustituirían a los funcionarios públicos del régimen anterior. No hay que olvidar que por ley dicho Consejo es el último órgano de decisión de la empresa.
En México Evalúa hemos encontrado vacíos importantes dentro de la gobernanza de Pemex desde su creación como EPE. Particularmente en lo que se refiere a transparencia y rendición de cuentas respecto de su política de integridad y ética. Por citar algunos ejemplo, la empresa no difunde avances en sus programas de combate a la corrupción, ni se publican reportes o estadísticas oportunas que ofrezcan datos duros y den fe de cómo la empresa combate la corrupción. Asimismo, en relación con el manejo de conflictos de interés, Pemex no da cuenta de las acciones de política interna realizadas para mitigar riesgos relacionados con conflictos existentes o potenciales. Pemex tampoco tiene un programa independiente que garantice protección a denunciantes o whistleblowers, por lo que los empleados que observen actos de corrupción no tienen confianza ni incentivos para denunciar sin temor a represalias. Por último, el Comisario, figura establecida por ley para vigilar e informar al Congreso de la Unión sobre el desempeño de la empresa y de su Consejo de Administración, nunca fue nombrado por la Cámara de Diputados desde que se promulgó la reforma energética.
En ese sentido, hay mucho por hacer en este tema. La nueva administración deberá fortalecer los mecanismos y estructuras de gobierno al interior de Pemex para que se pueda desarrollar una nueva cultura ética que esté anclada en la idea firme de que la integridad en esta empresa está vinculada con un valor económico y un valor social compartido.
Procurar un buen gobierno dentro de Pemex es una pieza clave para asegurar que se seguirán las mejores condiciones para atender al interés público para el cual fue creada, responder a la sociedad de la mejor manera y tener los mejores resultados posibles. Eso sería, verdaderamente, rescatar a esta empresa propiedad de todos los mexicanos.
