Las 4 recomendaciones del FMI que nos parecen más pertinentes

Por Xhail Balam (@XhailBL) y Lía Álvarez (@Lia_economista) *

Como parte de una versión preliminar del informe que publica en noviembre de cada año, la misión del Artículo IV sobre México del Fondo Monetario Internacional (FMI)[1] dio a conocer una serie de recomendaciones en torno a las finanzas públicas de nuestro país. Señaló, específicamente, la importancia de una reforma fiscal de corto y mediano plazo y un mayor gasto público para impulsar la inversión y el crecimiento.

Pese a que el FMI proyecta una caída del PIB 9.0% en 2020 y un crecimiento de 3.5% para 2021, hace hincapié en que el empleo, los ingresos y la pobreza tardarán varios años en volver a los niveles anteriores a la pandemia, opinión que coincide con lo acordado, según se lee en la minuta[2], en la reunión de la decisión de política monetaria de la Junta de Gobierno de Banco de México, llevada a cabo el 24 de septiembre y publicada el pasado 8 de octubre.

En México Evalúa coincidimos con algunas de las principales recomendaciones del FMI: incluso las hemos desarrollado en nuestros análisis. Aquí destacamos cuatro:

1. Implementar un paquete integral de apoyo fiscal a corto y mediano plazo y reducir los niveles de deuda respecto al PIB

Esto, con el fin de preservar la sostenibilidad fiscal e impulsar la inversión y el crecimiento económico. De acuerdo con las recomendaciones del FMI, una reforma tributaria creíble a mediano plazo aumentaría el espacio fiscal en el corto plazo y generaría los recursos necesarios para incrementar la inversión pública y el gasto social, con lo que el crecimiento económico se podría incrementar en cuatro puntos porcentuales en el mediano plazo y reduciría la relación deuda pública con respecto al PIB.

Sin embargo, el Paquete Económico 2021 no plantea una reforma fiscal ni a corto ni a mediano plazo. Esa carencia se suma al hecho de que las reservas de los fondos de estabilización y los recursos de los fideicomisos se reducirán sustancialmente. Los primeros, porque han sido utilizados para compensar los rezagos en la recaudación de ingresos; los segundos, debido al dictamen aprobado para la extinción de 109 fideicomisos —relacionados con el desarrollo de ciencia y tecnología, u orientados a la atención emergencias por desastres naturales, entre los principales—, con el fin de obtener recursos para atender los efectos de la pandemia por covid-19 en temas de salud y economía, y garantizar la continuidad de los programas sociales del bienestar con entrega directa de recursos a través del Presupuesto de Egresos.

El Gobierno argumenta que la extinción de tales fideicomisos pretende eliminar la opacidad y discrecionalidad en el uso de recursos públicos, y fomentar la transparencia, la rendición de cuentas y la responsabilidad hacendaria. Dada esa preocupación, creemos que también le convendría alinearse con otras de las recomendaciones del FMI en años pasados, que conciben a la corrupción como un problema fundamental y generalizado, por lo que sugiere dar prioridad a las reformas orientadas al combate y control de la corrupción.

Sin embargo, el telón de fondo es que en México, en los últimos años, el crecimiento de la deuda ha presionado a las finanzas públicas, provocando que se desvíe el gasto de sectores prioritarios —desarrollo social— hacia otros como el pago del costo financiero.

Las proyecciones del FMI, basadas en un crecimiento económico negativo para 2020, una menor producción de petróleo y un dinamismo fiscal más prudente, prevén que los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) sean del 5.8% del PIB en 2020, y que la deuda pública bruta sea cercana al 65% del PIB. Para 2020, la SHCP estima que los RFSP sean de 4.7% del PIB, y que el Saldo Histórico de la Deuda Bruta del Sector Público[3] no financiero sea de 59.8% del PIB.

2. Una reforma tributaria bien diseñada podría aumentar los ingresos entre un 3% y un 4% del PIB, reduciendo así la brecha en la recaudación de impuestos en relación con otros países

El Paquete Económico 2021 estima que la proporción de ingresos tributarios con respecto al PIB para el cierre de 2020 representará el 15.2%, esto es, muy por debajo del porcentaje que representa la recaudación de impuestos en otros países de América Latina, como Brasil (33.1% del PIB), Uruguay (29.2%), Chile (21.1%) y Ecuador (20.6%)^[4]. El FMI observa y propone, en materia de impuestos, lo siguiente:

• Impuesto Sobre la Renta (ISR). Los ingresos del ISR de las personas físicas están rezagados en comparación con los niveles reportados a nivel internacional, debido a la alta informalidad y desigualdad social. Si bien el aumento de las tasas puede incrementar los ingresos, se necesita ampliar la base de contribuyentes, así como racionalizar gastos tributarios ineficientes. En México Evalúa coincidimos con esta medida; además de los esfuerzos realizados por el Gobierno federal para reducir la evasión y elusión fiscal, es necesario ampliar el universo gravable de contribuyentes.
• Impuesto predial e Impuesto Sobre Autos Nuevos (ISAN). El aumento de los impuestos subnacionales a la propiedad y el ISAN debe ser eficiente y progresivo. Para evitar la fragmentación de la administración del impuesto a la propiedad, se podría crear una agencia a nivel federal para actualizar el catastro y coordinar las políticas a nivel subnacional. Respecto a este punto, coincidimos en que se deben modernizar y actualizar las bases de predial y catastro, para elevar los recursos propios obtenidos por los gobiernos locales —hoy representan únicamente el 0.3% del PIB, cuando el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos está en 2.0% del PIB—.
• Impuesto al Valor Agregado (IVA). El FMI propone eliminar los productos con tasa de 0% y reducir las exenciones, así como considerar la posibilidad de mejorar la estructura orgánica del SAT, avanzar hacia un proceso de auditoría de alta cobertura para las declaraciones de IVA, aumentar aún más el uso de medios electrónicos y fortalecer las sanciones contra el fraude fiscal. En este sentido, en México Evalúa hemos insistido, como el FMI, en establecer un Consejo Fiscal sin afiliación política y con capacidad técnica para elevar la discusión fiscal y la rendición de cuentas. Se trata de una propuesta reiterada de la sociedad civil, el sector empresarial y las mayores autoridades internacionales financieras.
• Impuestos a la gasolina. La política actual de garantizar un crecimiento acumulado de los precios minoristas, por debajo de la inflación, ayuda de manera desproporcionada a los más pudientes. Debe reconsiderarse.

3. Se insta al Gobierno federal a tener como máxima prioridad el gasto en salud

Pone en consideración, principalmente, los gastos relacionados con la atención médica durante la pandemia; considera que las barreras del costo y el acceso al servicio deben ser atenuadas o derribadas. Sobre el papel, las autoridades están en línea con esta recomendación, pero en nuestro análisis hemos advertido que el gasto de la Secretaría de Salud se está financiando con recursos extraordinarios del Fondo de Salud para el Bienestar, lo cual no será sostenible más allá de 2021 o 2022, dependiendo del uso que se le dé a estos recursos. Para 2021 se planea un gasto de 687.8 mmdp por todas las instituciones que brindan servicios de salud; esto representa un incremento real de 1.9%, equivalente a 13.1 mmdp, con respecto al gasto aprobado este año. Es evidente que no hay un incremento extraordinario en el gasto que se piensa destinar a este sector, o no al grado que se requiere para reducir las deficiencias estructurales de nuestro sistema público. Aunado a esto, falta ver que los planes de gasto en verdad se cumplan y no se observen los subejercicios de los últimos meses en el gasto en salud; recordemos que tan sólo hasta agosto las instituciones de salud en conjunto no ejercieron 4% (-16.4 mmdp) del gasto planeado.

4. Incremento en la inversión pública como detonante del crecimiento inclusivo en el mediano plazo

Coincidimos en la necesidad de incrementar el gasto en inversión pública; este gasto sin Pemex se estima en 1.2% del PIB en 2021, una proporción históricamente baja. El Fondo subraya que los recursos destinados a la petrolera y su estrategia comercial están desplazando recursos para gastos esenciales. En una mirada a detalle de la inversión física que se planea ejercer en 2021, observamos que se prioriza el sector de hidrocarburos y los proyectos prioritarios del presidente, cuya rentabilidad económica aún está en duda. Por ejemplo, de cada 100 pesos que el gobierno gastará en inversión, 43 se irán a hidrocarburos y sólo dos pesos a salud y a educación, sectores históricamente rezagados. El FMI enfatiza la relevancia del gasto en inversión, así como el incremento de la productividad, para mejorar y cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible en salud.

Dos visiones del mundo, muy diferentes

Varias de estas recomendaciones emitidas son contrarias a las políticas actuales establecidas por el Gobierno, y reflejadas en el Paquete Económico 2021. Mientras que el FMI propone una política más expansiva, con una reforma tributaria de corto y mediano plazo, la actual administración defiende la austeridad. La ‘argumentación oficial’ es que aumentar impuestos, sobre todo en el contexto económico de la actual pandemia, va en contra de la política tributaria implementada desde 2018; en cambio se señala que han puesto en foco la reducción de la evasión fiscal.

Por el lado de la reducción de deuda, aunque el Gobierno no tiene programados mayores niveles de endeudamiento, tampoco ha tomado medidas para disminuirla. Además, la política de inversión se focaliza en el sector de hidrocarburos y los grandes proyectos prioritarios, concentrados principalmente en cinco estados. Queda claro que las prioridades de la inversión de este sexenio y los pasados no han redundado en un mejor desarrollo del país. La inversión en hidrocarburos premia el uso de energías no renovables y poco sustentables, y la inversión en desarrollo regional no ha ayudado a disminuir las brechas de desigualdad entre norte, centro y sur del país.

[1] Desde 1978, el FMI evalúa la situación económica y perspectivas de los países miembros. En la evaluación se recopila y analiza información económica y financiera, así como de temas que podrían incidir en el rumbo económico del país. Con base en esta información el Fondo realiza conclusiones y recomendaciones a las autoridades del país. La consulta del Artículo IV forma parte de la responsabilidad de “vigilancia” que el FMI tiene para con sus miembros y está reglamentada precisamente por el artículo IV de su convenio constitutivo, acordado en 1944, sobre el fin de la Segunda Guerra Mundial, en los llamados “acuerdos de Bretton Woods”.

[2] Mexico: IMF Staff Concluding Statement of the 2020 Article IV Mission, October 6, 2020: https://www.imf.org/en/News/Articles/2020/10/06/mcs100620-mexico-imf-staff-concluding-statement-of-the-2020-article-iv-mission.

[3] Con este indicador se da seguimiento a la deuda del gobierno federal, la de las empresas productivas del estado (Pemex y CFE), banca de desarrollo, del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), PIDIREGAS de la CFE, fondos de fomento y carreteros. Ésta es la medida más amplia del saldo de la deuda pública

^[4] Fuente: Global Revenue Statistics Database, OECD.Global Revenue Statistics Database