La transición energética debe tener un enfoque (sub)nacional
Por Ana Lilia Moreno (@analiliamoreno) | Animal Político
El arranque de 2024 sorprendió a los habitantes de Nuevo León con niveles muy altos de contaminación, que activaron la primera alerta ambiental del año. En 2023 se dieron 10 de estas alertas y en el 75% de los días del año se registró una ‘muy mala’ calidad del aire. De hecho, el viernes 12 de enero, Monterrey presentó niveles de contaminación 10 veces superiores a la norma de salud federal ambiental, y se colocó durante ese día en el ranking de las ciudades más contaminadas del planeta, según mediciones de World Air Quality Index.
Por supuesto, la sociedad civil de la entidad ha manifestado su creciente preocupación; el Gobierno local ha prometido intensificar sus esfuerzos para reducir las emisiones de la refinería de Cadereyta, la principal fuente de contaminantes, a su juicio, en la entidad. Por ello, tanto organizaciones ambientalistas como los gobiernos estatal y municipal han llamado a Pemex a rendir cuentas sobre sus inversiones supuestamente destinadas a adquirir equipos menos contaminantes, sobre el cronograma de implementación de mejoras y sobre sus razones para negarse a integrar la refinería al Plan Estatal de Gestión de la Calidad del Aire, mismo que ya cuenta con 82 empresas privadas comprometidas con mejorar el medio ambiente en la entidad.
Nuevo León es una de las siete entidades federales en cuyo territorio residen refinerías y/o infraestructuras que integran el Sistema Nacional de Refinación (SNR), uno de los principales protagonistas de la política energética actual, cuya meta –aún no alcanzada– ha sido la soberanía en combustibles. También es un caso emblemático, por su importancia económica y su protagonismo en el nearshoring, hoy un fenómeno capital, para bien y para mal, en la escena internacional.
El grave problema se extiende a todo el país. Como hemos documentado desde México Evalúa, al menos un quinto de la contaminación que sufre la Ciudad de México es achacable a las emisiones de la refinería y la termoeléctrica de Tula, Hidalgo. En 2023 el Congreso de la Ciudad de México solicitó cerrar esas infraestructuras por los daños a la salud que representan para la población del Valle de México. Mientras tanto, en Guanajuato, el complejo energético de Salamanca también es el factor contaminante más preocupante para el gobierno local; ya en esta semana se emitió la primera precontingencia ambiental, debido a las altas concentraciones de partículas menores de 10 micrómetros.
Es imperativo que las autoridades que tomarán las principales decisiones de política energética en el próximo sexenio entiendan que la carencia de una gobernanza que integre, considere y armonice las políticas federales y las estrategias corporativas de las Empresas Productivas del Estado no hace más que cobrarle al país un enorme costo político y económico. Y más: para lograr una transición energética real y efectiva, los gobiernos estatales y municipales deben involucrarse en los urgentes esfuerzos de gobernanza. El primer paso es estudiar cómo se está invirtiendo en materia energética.
La descarbonización: una necesidad global y un nudo subnacional
La COP28, que culminó en diciembre pasado, marcó un hito en el diálogo climático mundial, al lograr que 200 países –México incluido– acordaran, por primera vez en la historia, reconocer que para alcanzar las metas cero neto de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para 2050, es indispensable que los sistemas económicos abandonen la quema de combustibles fósiles.
Por supuesto, instrumentar tal finalidad es el mayor desafío civilizatorio, pero tener por escrito el objetivo en un acuerdo mundial es buen augurio para que los sistemas financieros y de vigilancia, tanto pública como privada y social, emprendan mecanismos de mayor presión para acelerar los procesos y brindar a los ciudadanos mayor transparencia y certidumbre. Por ello, las decisiones de inversión pública deben partir de un enfoque sistémico, para poder generar el mayor valor posible.
México enfrenta actualmente una paradoja en sus decisiones de inversión pública. Por un lado, el PEF 2024, alineado con la búsqueda de soberanía energética, asigna importantes recursos al segmento de refinación de Pemex, y proyecta anualmente fondos para la reconfiguración de refinerías con el fin de producir combustibles ultrabajos en azufre. Sin embargo, según el informe 20-F de Pemex (2022) (cuya información es la más confiable, al ser auditada y presentada ante el regulador financiero estadounidense) revela que estos recursos se utilizan para otros fines, lo que ha provocado que los proyectos de mantenimiento y reconfiguración orientada a la producción de combustibles menos contaminantes lleven retrasos importantes. Desafortunadamente Pemex no informa con claridad el destino de dichos recursos ni el avance de los trabajos. En efecto, a pesar de los discursos favorables a la transición energética, lanzados desde la Federación y desde Pemex, la ejecución del presupuesto da cuenta de la realidad.
Otra señal del contrasentido. Una de las propuestas más relevantes de la COP28 fue el Acelerador de Descarbonización Global (GDA), un conjunto de diversas iniciativas para redoblar el impulso de la transición a energías renovables, y reducir de forma drástica las emisiones globales de GEI. El GDA se fundamenta en tres pilares: aumento de energías renovables para triplicar la capacidad instalada hasta 11,000 GW, la descarbonización del sistema actual, y acciones específicas para reducir metano y otros gases de efecto invernadero. El objetivo concreto es duplicar la tasa anual de mejoras en eficiencia energética, de tal manera que se alcance un 4% anual.
Como consecuencia del acelerador, 50 empresas, que representan el 40% de la producción mundial de petróleo, firmaron una carta de descarbonización en la que se comprometieron a realizar operaciones netas cero a más tardar en 2050, a poner fin a la quema rutinaria de combustibles para el 2030 y a alcanzar emisiones de metano cercanas a cero. Asimismo, acordaron continuar trabajando para lograr las mejores prácticas de la industria en la reducción de emisiones y una serie de acciones clave, que incluyen: 1. invertir en el sistema energético del futuro, incluidas las energías renovables, los combustibles bajos en carbono y las tecnologías de emisiones negativas; 2. aumentar la transparencia, incluida la mejora de la medición, el seguimiento, la presentación de informes y la verificación independiente de las emisiones de GEI para medir mejor el desempeño y el progreso en la reducción de emisiones. Desafortunadamente, Pemex no se encuentra entre los signatarios, no obstante que sí figuran empresas estatales como Equinor (Noruega), Petrobras (Brasil), Ecopetrol (Colombia) y ENI (Italia). Un desinterés altamente preocupante en vista de que nuestra petrolera es una de las 10 empresas peor evaluadas en materia de sustentabilidad: Sustainalytics le dio 61.9 puntos, que implican riesgo severo, a julio 2023.
Esta enredada situación afecta los anhelos de los gobiernos subnacionales, especialmente en el contexto del nearshoring, cuyo mantenimiento del apetito de inversiones depende de la capacidad de las entidades de proveer abasto energético sustentable en sus territorios. La industria requiere usar energéticos más asequibles y al mismo tiempo más amigables con el medio ambiente, lo cual, por lo demás, es una necesidad de la población entera: la salud pública se ve directamente afectada por las emisiones que ocasiona la operación del SNR en la fabricación de sus productos –esto es, las emisiones conocidas como de ‘alcance 1 y 2’–, y por las emisiones que produce la quema de los combustibles que la petrolera fabrica, conocidas como emisiones de alcance 3. Toda estrategia corporativa de sustentabilidad debe contener líneas de acción e inversiones que ayuden a mitigar los tres tipos de emisiones.
La cartera federal de inversión: un costo de oportunidad
En México, la cartera de inversión incluye aquellos programas y proyectos que, con base en análisis de costo y beneficio, son presentados por las dependencias y entidades de conformidad con lo establecido en los artículos 34, fracción III, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y 46 del Reglamento de la misma ley. La cartera de inversión incluye un conjunto de obras y acciones que buscan atender necesidades específicas. Los recursos son ejercidos directamente por el Gobierno federal a través de sus dependencias y delegaciones, y se clasifican en dos tipos:
1. Proyectos de inversión. Se refiere a las erogaciones de gasto de capital destinadas a obra pública en infraestructura, así como a la construcción, adquisición y modificación de inmuebles, las adquisiciones de bienes muebles asociadas a estos proyectos, y las rehabilitaciones que impliquen un aumento en la capacidad o vida útil de los activos de infraestructura e inmuebles. Se clasifican en proyectos de infraestructura económica, de infraestructura social, de infraestructura gubernamental, de inmuebles y otros proyectos de inversión.
2. Programas de inversión. Corresponden a las erogaciones de gasto de capital no asociadas a proyectos de inversión. Se clasifican en programas de adquisiciones, de mantenimiento, de adquisiciones de protección civil, de mantenimiento de protección civil, estudios de preinversión, programas ambientales y otros..
Al revisar la cartera de inversión energética en las siete entidades donde se localizan refinerías, con una mirada específica a las inversiones de Pemex, a través de 49 reportes que publicó el Senado de la República con base en datos de la cuenta pública para el periodo 2016 a 2022 (“Análisis de los recursos federales identificados para las entidades federativas en el Proyecto Presupuesto de Egresos de la Federación”), observamos que las partidas presupuestales corresponden a programas y proyectos destinados a dar mantenimiento, compra de equipo y en menor medida a llevar a cabo obras de reconfiguración para Pemex. Según los datos oficiales, de 2016 a 2022 dicha cartera de inversión federal representó en promedio el 15% de la cartera de inversión total de la Federación en esas siete entidades.
Es notable, no obstante, que el gasto histórico de la cartera de inversión para Pemex ha ido disminuyendo de manera relevante para ser dirigido hacia la CFE y el Cenagas, que registran aumentos significativos desde 2019. En la siguiente gráfica se puede observar el comportamiento de la cartera de inversión para Pemex en esas siete entidades. Una excepción fue el repunte de la cartera de inversión en Tabasco en 2019, por la construcción de la refinería Olmeca en Dos Bocas. Sin embargo, se observa la misma tendencia decreciente en términos históricos.
Visto de otra manera, la cartera de inversión a Pemex en las siete entidades refinadoras suma, con pesos constantes a 2023, 257.5 mmdp, cuya distribución en las entidades se asignó de manera diferente en el periodo de 2016 a 2018 –posterior a la reforma constitucional energética bajo la presidencia de Enrique Peña Nieto– que de 2019 a 2022, cuando, ya en la Presidencia, el hoy presidente López Obrador, impulsa vehementemente la producción doméstica de combustibles. Es interesante, que para el primer periodo referido, los estados más beneficiados hayan sido Hidalgo y Veracruz con el 27.8% y 21.3%, respectivamente. Para el segundo periodo de observación, la asignación de cartera a Tabasco aumentó en 17.3 puntos porcentuales, mientras que todas las demás entidades sufrieron una disminución o, en el mejor de los casos, permanecieron muy similares. Cabe mencionar que la refinería en Dos Bocas aún sigue sin operar, y su inversión ya ronda los 18 mmdd con cifras extraoficiales.
Esta situación plantea un dilema para las instituciones subnacionales, ya que ante la ausencia de financiamiento federal para proyectos enfocados en la descarbonización de actividades económicas –como la movilidad basada en combustibles bajos en emisiones–, o en el combate contra la pobreza energética, las entidades federativas se ven obligadas a buscar recursos en otras fuentes, incluida la deuda o la recaudación vía impuestos verdes, lo cual puede ser virtuoso, pero toma tiempo implementarlo. Esto implica costos de oportunidad importantes que se deben tomar en cuenta para la planeación de la política energética y el diseño de los presupuestos. Es decir, lo que está sacrificando el Estado con tal de impulsar la refinación de crudo –principalmente pérdidas financieras que acumulan en lo que va de este sexenio (-725 mmdp) y una utilización promedio de los activos de 50%– debería tasarse en función de las opciones de impulso a la eficiencia y a la inversión en energías limpias.
Por último, el proceso de toma de decisiones en la asignación de recursos para inversiones, coordinada entre Pemex, CFE y la SHCP, debería considerar la opinión de las entidades federativas, y acaso más: debe involucrarse en el diagnóstico de sus necesidades. Estamos lejos de ello, como lo muestra la falta de compromiso de Pemex con las iniciativas ambientales del Gobierno de Nuevo Leon –los funcionarios locales afirman que Pemex ni les toma las llamadas, como también le sucede a otras autoridades estatales–.
Esta evidente falta de consideración por parte del Gobierno federal y de las Empresas Productivas del Estado en la toma de decisiones subnacional plantea interrogantes sobre la forma o las rutas que nos conducirán a una transición energética efectiva. La financiación para la transición energética en México requiere una revisión crítica, incluyendo la gobernanza. En conclusión, la construcción de un camino sostenible hacia la transición energética en México implica no sólo inversiones financieras adecuadas, sino también una coordinación efectiva y una toma de decisiones que involucre a todas las partes interesadas, comenzando por los gobiernos subnacionales.
