La justicia penal: esa orquesta desafinada
Por Enrique Bouchot (@e_bouchot) | Animal Político
La justicia penal como actividad esencial del Estado es una de las más importantes para la ciudadanía, dado el alto impacto que tiene en la vida de las personas. Llevémosla al extremo: la comisión de un delito es una ruptura en la vida; claramente, a mayor lesividad del crimen mayor la profundidad de la ruptura. También construye la confianza en la actuación de las autoridades: cuando las respuestas de los gobiernos en ámbitos tan importantes y básicas como la seguridad y la justicia penal son inadecuadas, es muy difícil creer que puedan proveer soluciones para los demás problemas públicos.
Así, la legitimidad social de un Estado cruza por los resultados que se tengan en justicia penal, razón por la cual es una de las materias más importantes para la construcción de política pública.
La construcción de políticas públicas en el ámbito de justicia penal tiene una particular complejidad: su naturaleza sistémica, es decir, la cantidad de instituciones y niveles de gobierno involucrados, de interrelaciones y de comunicaciones necesarias. Esto obliga a tener mecanismos de planeación y coordinación aparte de los esquemas de planeación y articulación propios de cada institución. La definición de objetivos, metas y resultados buscados debe realizarse de forma conjunta; igualmente existen retos comunes a todas las instituciones, estrategias que tienen que ser desarrolladas de forma orquestada por varios operadores y actividades que se entrelazan entre las diferentes instituciones.
El vacío de liderazgo
Como se puede apreciar, el éxito de las políticas públicas en materia de procuración de justicia depende grandemente de una coordinación enfocada a lograr los resultados esperados y dar respuestas a las necesidades de la ciudadanía. Sólo puede ser efectiva si opera alineada al logro de objetivos sistémicos, enmarcados en objetivos institucionales. En efecto: es una maquinaria compleja.
Las acciones mínimas que se deberían desarrollar para que la máquina trabaje coordinadamente son:
- Generación y fortalecimiento de procesos de planeación sistémica, con horizontes de corto, mediano y largo plazo, en los que se establezcan objetivos y metas comunes que permitan la articulación de políticas públicas con visión de Estado, así como políticas institucionales para el logro de objetivos tácticos y estratégicos.
- Asumir el liderazgo para formular políticas en materia de justicia procesal penal.
- Construir lineamientos y estándares de operación para la homologación de criterios y realizar acciones para el fortalecimiento de las capacidades de todas las instituciones del sistema de justicia penal, tendientes a la reducción de asimetrías.
- Impulsar el registro, producción, sistematización y flujo de la información para la construcción de políticas públicas, la planeación y definición de proyectos específicos de mejora, el seguimiento del impacto de las estrategias desarrolladas y la consolidación del sistema de justicia adversarial.
- Realizar seguimiento y evaluación periódicos y permanentes de los resultados e impacto del sistema de justicia penal de manera integral.
¿Dónde se encuentra hoy el sistema de justicia penal en cuestiones de coordinación? A inicio de octubre, en México Evalúa presentamos nuestra octava edición del reporte Hallazgos[1]. Uno de los renglones centrales de nuestra evaluación es la capacidad de coordinación que tienen los sistemas de justicia procesal penal, 32 locales y uno federal, así como el impacto que ésta puede tener en su operación y, por tanto, en los resultados y calidad de la procuración de justicia.
Desde el inicio del proceso de implementación de la reforma procesal penal en 2008, la coordinación técnica y la planeación en el sistema de justicia penal ha estado fuertemente influenciada por el mecanismo nacional de coordinación técnica.
Inicialmente esta coordinación se realizaba por la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la implementación del Sistema de Justicia Penal (Setec)[2], con un mandato para la implementación de la reforma, por lo que la planeación se realizaba en términos de las necesidades de implementación y no de necesidades y objetivos sistémicos, de horizonte amplio. Al concluir el proceso de implementación las funciones desarrolladas por la Setec se transfieren al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), que por las limitaciones de su marco normativo y mandato, sólo podía realizar esfuerzos de coordinación y ejercicios de planeación con las instituciones participantes del Sistema Nacional de Seguridad Pública, quedando fuera las defensorías públicas, las comisiones ejecutivas de atención a víctimas y los poderes judiciales.
En 2019, el Consejo Nacional de Seguridad Pública transfirió las facultades de coordinación del SESNSP a la Unidad de Apoyo al Sistema de Justicia de la Secretaría de Gobernación (UASJ), cuyo marco normativo sí le permite desarrollar esfuerzos de coordinación y planeación con todas las instituciones del sistema de justicia penal de los diferentes niveles de gobierno.
Sin embargo, a partir de la información disponible observamos que la UASJ no ha ejecutado las acciones mínimas necesarias mencionadas, las que mencionamos párrafos arriba, para lograr una coordinación técnica efectiva. Tampoco ha realizado esfuerzos efectivos de planeación, ni de fortalecimiento institucional y reducción de asimetrías. Ni siquiera ha promovido una discusión institucional ni debate público sobre las necesidades y retos que enfrenta el sistema de justicia penal para lograr su consolidación y dar las respuestas de una mejor justicia. Este repliegue del mecanismo nacional de coordinación técnica ha dejado un vacío de liderazgo en la consolidación del sistema, y acentúa una tendencia al debilitamiento de la coordinación técnica y planeación sistémica a nivel estatal.
El retraimiento del sistema nacional de coordinación técnica también se refleja en el hecho de que sigue sin construirse una definición común de la naturaleza, mandato, objetivos o acciones que deben desarrollar las instancias de coordinación técnica para lograr una adecuada interacción y lograr un mejor desempeño del sistema de justicia procesal penal.
Para analizar si las instancias de coordinación técnica tienen las facultades para realizar una coordinación interinstitucional de manera eficaz, en México Evalúa construimos el Índice de Coordinación Técnica (ICTE)[3] que mide cuatro ejes o facultades: 1. coordinación y articulación; 2. planeación y presupuesto; 3. facilitadores, 4. normatividad.
Gráfica 1: Índice de Coordinación Técnica
Como se puede observar, las facultades mejor posicionadas son las que se relacionan con la articulación entre diferentes niveles de gobierno, así como el diseño de proyectos presupuestales. Fueron esenciales para la implementación de la reforma y la articulación con las instancias nacionales para la definición de las necesidades de la entidad, los proyectos a implementar y la administración de las transferencias de recursos de estas instancias, en su momento Setec y posteriormente el SESNSP.
En cambio, las facultades necesarias para la consolidación y la reducción de las asimetrías entre los operadores son las que justamente tienen mayores debilidades del sistema: la coordinación horizontal en cada estado, la alineación normativa y de criterios y la provisión de infraestructura. Dicho de otra forma, en los cinco años que han transcurrido desde que arrancó la etapa de consolidación no se fortalecieron las facultades de coordinación necesarias ni se promovieron buenas prácticas estatales. Lo que se observa es una constante pérdida de liderazgos en esta fase crucial para el éxito de la reforma de 2008, cuando deben reducirse las asimetrías a fin de lograr la igualdad efectiva de las partes procesales. Así, la definición de objetivos y metas del sistema de justicia penal con horizontes de mediano y largo plazo queda en entredicho, junto con la planeación de las estrategias para alcanzarlos.
Observamos que a 13 años de la reforma penal y a cinco de su entrada en vigor en todo el país la coordinación técnica sigue siendo una asignatura pendiente. No se le reconoce como un ejercicio indispensable para calibrar la operación del sistema, atendiendo las demandas de reducción de la impunidad.
Hay que insistir: la coordinación técnica institucional, tanto nacional como local, no es una función que se haya agotado con la implementación del sistema; al contrario, sus instancias son más necesarias que nunca y deberían fortalecerse, pero lo que observamos es una preocupante tendencia a su debilitamiento y, de hecho, a su desaparición.
Este debilitamiento limita la capacidad del sistema de dar respuestas fluidas, constantes y armonizadas y, por tanto, de atender las necesidades y problemas de la ciudadanía. Y ésa es la pregunta última: ¿cómo proveer una justicia penal efectiva, en el día a día, de cara a la comunidad? Permítanme recapitular las estrategias concretas:
- Promover la comprensión sistémica a través de ejercicios locales de planeación y presupuesto, con la definición de problemas comunes a los sistemas, metas y objetivos, de los cuales se desprendan objetivos estratégicos y tácticos a nivel subnacional.
- Promover la articulación vertical entre los estados y la Federación, principalmente en lo concerniente a la persecución y combate a los fenómenos criminales que cruzan ambos fueros que y abarcan más de una jurisdicción.
- Realizar ejercicios de difusión e intercambio entre operadores que permitan exponer las buenas prácticas.
- Fortalecer y nivelar las capacidades de todos los actores y reducir las brechas en las asimetrías institucionales.
- Reducir las brechas de capacidad instalada y calidad de los diferentes estados.
- Fomentar la integración de planes sectoriales: un nivel más avanzado de articulación que los planes interinstitucionales, ya que se comparten indicadores de desempeño, resultados y presupuestación más coherentes entre los diversos integrantes del sistema.
- Trabajar para que los presupuestos sean resultado del análisis de información de calidad, definición de metas, identificación y priorización de necesidades, y no meramente del cabildeo anual y coyuntural de cada ejercicio fiscal.
- Trabajar en la identificación de las distintas salidas del sistema penal por tipos delictivos o fenómenos criminales.
- Consumir información esencial para la toma de decisiones al momento de priorizar los delitos que más afectan a la comunidad, así como para el desarrollo de estrategias sistémicas por tipos de delitos o fenómenos delincuenciales que apunten, incluso, a causas de raíz.
- Recabar la información de personas operadoras y usuarias por sexo, de tal manera que se puedan analizar con enfoques diferenciados los problemas que enfrentan las mujeres dentro del sistema de justicia penal.
- Actualizar los indicadores estratégicos del Modelo de Evaluación y Seguimiento de la Consolidación del Sistema de Justicia Penal (MES), para que permitan la visibilizarían de las interrelaciones de las instituciones y su impacto en el SJP. Es decir, dotarlo de una visión con perspectiva de procuración e impartición de justicia, en lugar la perspectiva de seguridad pública que actualmente tiene.
Todas estas actividades requieren de esfuerzos de coordinación a través de mecanismos e instancias sólidas y fortalecidas. Si queremos mejorar la justicia penal, necesitamos mejorar la coordinación técnica.
[1] México Evalúa. Hallazgos 2020, seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal. México, 2021. Disponible en https://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2021/10/hallazgos2020-7octubreok.pdf.
[2] La Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC) era un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, que supervisaba y coordinaba los esfuerzos de implementación de la reforma penal, así como administraba los fondos que la Federación distribuía a los estados para lograrla de forma efectiva.
[3] Cada eje se mide mediante variables binarias que muestran si la ICTE cuenta o no con la característica necesaria para su correcto funcionamiento. Si la ICTE cuenta con la característica se le asigna un valor de 1, en caso contrario el valor es 0. La calificación de cada eje corresponde al promedio de la calificación obtenida en cada una de las variables que lo componen.
Si desea conocer más sobre la construcción del ICTE, puede consultarlo en la página 19 y siguientes de nuestro reporte de Hallazgos, https://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2021/10/hallazgos2020-7octubreok.pdf
