La independencia política de las fiscalías: ¿para qué?
Por Denise González Núñez (@den_gn) | Animal Político
Las fiscalías generales de justicia llevan a cabo una función de extrema relevancia para el país. Resuelven (o deberían resolver) los conflictos penales que conocen a través de las carpetas de investigación que abren de oficio o tras las denuncias o querellas que se presentan ante ellas. Entre los casos que resuelven (o deberían resolver) se encuentran aquéllos que suponen graves violaciones a derechos humanos, como la desaparición forzada y la desaparición por particulares, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, los feminicidios y un muy largo y lastimoso etcétera.
Sin embargo, las fiscalías son quizá los eslabones más débiles de la cadena de la justicia penal en México. Desde México Evalúa hemos publicado de manera consistente datos cuantitativos y cualitativos que lo evidencian. Los altísimos porcentajes de impunidad que prevalecen en México nos hablan en buena medida de la prevaleciente incapacidad de las fiscalías para integrar investigaciones de calidad. En el informe Hallazgos 2021 dimos cuenta, por ejemplo, de la fuerte dependencia de la flagrancia para detener personas posiblemente involucradas en la comisión de delitos. Describimos los altos porcentajes de archivo temporal de carpetas, y el bajísimo (incluso irrisorio) porcentaje de personas imputadas que llegan a ser vinculadas a proceso. Ya ni hablemos del número de casos en los que se llega a salidas alternativas o a juicio oral. De hecho, sólo 8.2% de los casos encuentra una respuesta satisfactoria por parte de las autoridades, ya sea salida alterna, salida anticipada, criterio de oportunidad o sentencia, entre otros. En el mismo informe analizamos también distintos aspectos que condicionan los resultados que arroja el sistema de justicia penal: la asignación presupuestal a las instituciones que conforman el sistema, la coordinación interinstitucional, la instalación de procesos de planeación, por ejemplo.
Más allá de estos y otros aspectos que inciden en la labor de las fiscalías, hay que poner en el centro de la discusión un aspecto de carácter político, y que es absolutamente fundamental para el ejercicio pleno de su mandato: la independencia. Sólo aquellas fiscalías generales que sean verdaderamente independientes podrán construir las capacidades que se requieren para integrar investigaciones de calidad; romper con las inercias institucionales[1] y aumentar los porcentajes de resolución efectiva de los casos, y garantizar que los perpetradores de los delitos de alto impacto y las graves violaciones a derechos humanos sean identificados y procesados, aunque se trate de policías o militares, integrantes de grupos criminales protegidos por funcionarios públicos coludidos, o cualquier otra persona. En suma, sólo si son independientes tendrán la posibilidad de combatir la impunidad. ¿Lo son? ¿A quiénes verdaderamente rinden cuentas las y los fiscales generales?
La legitimidad de origen
El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformó la Constitución Política para dotar de autonomía constitucional a la antes Procuraduría, ahora Fiscalía, General de la República. Las entidades federativas, en su mayoría, siguieron el ejemplo.
Dotar formalmente de autonomía a las fiscalías fue un gran paso, pero romper con los lazos históricos que han unido a las fiscalías con el Poder Ejecutivo es otra clase de reto, con complejas implicaciones en términos de independencia política. ¿Cómo avanzar en ese sentido? No haremos un análisis extenso de los cambios que son necesarios, pero al menos voltearemos a ver uno de los aspectos que contribuyen (o no) a la independencia de las fiscalías, que es la manera en que se designan a sus titulares.
En la Federación y en los estados (con excepción de tres), la designación del fiscal general ocurre normalmente mediante procesos en los que intervienen el titular del Poder Ejecutivo y el Congreso (el Senado, en el caso de la Federación). En 15 entidades federativas la selección inicial, ya sea de una terna (en ocho de las 15) o una propuesta de candidato único (en siete de ellas), la hace la cabeza del Poder Ejecutivo y la envía al Congreso. En otras 14 entidades y en la Federación es al revés: el Legislativo integra la lista inicial de aspirantes y la envía al Ejecutivo. En Nuevo León solía intervenir el titular del Ejecutivo estatal, el Congreso y el Comité de Selección del Sistema Estatal Anticorrupción, pero tras una serie de reformas recientes, ya sólo intervienen los últimos dos. En Veracruz, sólo interviene el Congreso. En la Ciudad de México intervienen, además de la Jefatura de Gobierno y la Legislatura local, el Consejo Judicial Ciudadano.
Ahora, ¿en qué medida estos procesos de designación contribuyen a la mayor o menor independencia de la persona titular de la Fiscalía General, y al registro de mejores o peores resultados? ¿No sería deseable (considerando la debilidad institucional de las fiscalías y la gravedad de la impunidad) que los procesos de designación de fiscales generales contaran con mecanismos que permitieran mayor y mejor deliberación, transparencia y participación ciudadana? Y es que no todas las constituciones locales establecen expresamente el deber de comparecencia de las personas aspirantes como parte del proceso de designación. Doce de ellas no lo contemplan. Sólo ocho textos constitucionales establecen que la lista de aspirantes se integrará a partir de la emisión de convocatorias públicas. Es el caso de Coahuila, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Sinaloa y Veracruz.
Finalmente, sólo tres entidades federativas cuentan con un mecanismo de participación ciudadana en algún tramo del procedimiento, más allá de la convocatoria. Ya mencionamos a dos de ellas. La primera es Nuevo León, en cuya constitución se establece la participación del Comité de Selección del Sistema Estatal Anticorrupción (cuya participación, pesa decirlo, en realidad no sirvió para otorgar mayor legitimidad y fortaleza al procedimiento de designación). La segunda es la Ciudad de México, en donde, como mencionamos arriba, el proceso de designación inicia con la integración de una terna por parte del Consejo Judicial Ciudadano, un órgano constitucional integrado por personas seleccionadas mediante convocatoria pública que ejercen su cargo de manera honorífica. Habría que agregar a Sinaloa, en cuyo caso la participación ciudadana ocurre a través de quienes, desde este sector, participan en la Coordinación General del Consejo Estatal de Seguridad Pública, órgano encargado de emitir la convocatoria pública, seleccionar a cinco aspirantes y someter la lista a consideración del Ejecutivo.
Frente a esta diversidad, ya habrá oportunidad de hacer un análisis más detallado sobre los diferentes modelos, las implicaciones que éstos tienen en los niveles de independencia política de las fiscalías, en la calidad de las investigaciones que llevan a cabo, en su capacidad para mejorar los resultados en cuanto a gestión y judicialización de casos, protección de derechos y otros indicadores. Ahora cabe insistir en aspectos mínimos que todo proceso de designación de fiscales generales debería tomar en cuenta: 1. el proceso debe de contemplar diversas etapas, de manera que sea posible no sólo verificar el cumplimiento de requisitos formales, sino también realizar una evaluación detallada de los conocimientos, la experiencia y las competencias de los aspirantes. 2. debe privilegiar la deliberación profunda y transparente, y 3. debe contemplar esquemas de auténtica participación ciudadana en algún tramo.
Hace casi un año, la senadora Olga Sánchez Cordero presentó una iniciativa para reformar el texto constitucional para efecto de, entre otras cosas, homologar los procedimientos de designación de fiscales generales y, con ello, incidir en los niveles de independencia política de las fiscalías. Sin embargo, dicha iniciativa se encuentra durmiendo el sueño de los justos (o de los omisos) desde entonces. En lo que sale de la congeladora debemos prestar mucha atención a las designaciones que se lleven a cabo y levantar la voz para exigir procesos transparentes, auténticamente deliberativos y verdaderamente orientados a la selección de los mejores perfiles (no aquéllos destinados a empujar intereses políticos contrarios a la procuración de justicia). De hecho, este mismo año podrían concretarse varios, entre ellos, el de Nuevo León y la Ciudad de México.
Los costos de una mala designación son altos, y los sufre el país entero. Desde México Evalúa subrayamos la necesidad de reflexionar y debatir sobre los procesos selección de fiscales generales y presionar colectivamente para que quienes ocupan dichos cargos sean personas realmente capaces de garantizar la independencia política de las instituciones a su cargo.
[1] Magaloni, Ana Laura. “Arbitrariedad e ineficiencia de la procuración de justicia: dos caras de la misma moneda”. Documentos de Trabajo No. 26 (CIDE, 2002); González, Denise. “Tortura en México: Un análisis desde las teorías de la administración pública”, Jurídica Ibero Año 6. Núm. 12, pp. 15-45.
