La discusión del FEIP abre la caja de Pandora

Por Mariana Campos (@mariana_c_v) y Ramiro Suárez (@SuarezGalan) | Animal Político

Hace unos días, la Cámara de Diputados aprobó una iniciativa de reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), presentada por el Poder Ejecutivo. El dictamen, que ya fue turnado al Senado, señala que la Secretaría de Hacienda podrá ampliar la capitalización del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) mediante dos vías adicionales:

• Por ahorros en el costo financiero de la deuda del Gobierno federal.
• Por aportaciones adicionales consistentes en activos financieros.

¿Qué aprobaron, al pie de la letra? Partamos de aquí: no hay quien pueda mirar con malos ojos la intención de capitalizar al FEIP. Pero ¿podemos quedarnos tranquilos con lo recién aprobado? 

Recordemos que el FEIP es un instrumento para controlar el riesgo de recortes en el gasto, ante una caída no esperada de los ingresos. Hoy no cuenta con recursos financieros suficientes para lograr su objetivo. Contaba con más de 300 mil millones de pesos (mmdp) en 2018, pero como consecuencia del mal desempeño económico observado en 2019 y 2020, el Ejecutivo echó mano de casi la totalidad de sus recursos en esos años, y no se puede decir que durante 2021 y 2022 se haya recuperado. Al segundo trimestre de este año, cuenta con sólo 25 mmdp. Esto es consecuencia de que sus ingresos han dependido de escenarios prácticamente fortuitos, que no garantizan un buen ingreso corriente para el fondo. ¿El Congreso remedió esto?

Los riesgos en el uso de activos financieros

La redacción de la reforma a la LFPRH es muy desafortunada. Por lo que toca a las aportaciones adicionales consistentes en activos financieros, la redacción es ambigua, no específica qué activos son, ni de quién son. El problema de abrir una puerta tan amplia como la aprobaron los diputados, es que el Gobierno (éste y los futuros) puede aplicar una interpretación igual de abierta y provocar que el financiamiento del FEIP provenga, por ejemplo, de activos de diferentes entes públicos cuyo traslado al FEIP termine afectando negativamente su situación financiera o patrimonial, y que podría ser el destino de, por ejemplo, organismos públicos descentralizados de salud o educación.

¿Qué tanto puede abarcar la definición de ‘activo financiero’? Para salir de dudas, revisamos documentos oficiales. En los anexos de deuda pública del tercer trimestre de 2022 encontramos la Hoja de balance del sector público federal, y del concepto ‘activos financieros’ se desprenden las siguientes posibilidades (un mundo en sí mismas): depósitos, títulos de deuda, préstamos, participaciones de capital, reservas de seguros, derivados financieros y otras cuentas por cobrar. Éstos provienen del:

• Sector Gobierno central. Incluye al Gobierno federal (Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y entes autónomos), instituciones de seguridad social (IMSS, ISSSTE e ISFAM) y a organismos y empresas que realizan preponderantemente actividades gubernamentales (hospitales, centros de investigación, institutos educativos, reguladores, entre otros).
• Sector público no financiero. Incluye al sector Gobierno central más organismos y empresas públicas que realizan actividades comerciales (Pemex, CFE, Fonatur, Administradoras Portuarias Integrales).
• Sector público. Incluye al sector público no financiero más entidades financieras (bancos de desarrollo, fondos de fomento y auxiliares financieros). No incluye al Banco Central.

Hacienda ya aclaró que el FEIP no se capitalizará a partir de los fondos de ahorro para el retiro, reservas del IMSS, ISSSTE, Infonavit, bonos de pensiones y acciones de las Siefores, pero sí podría capitalizarse del patrimonio de otras entidades como el Conacyt o el Fondo de Salud para el Bienestar. Además, Hacienda ya comunicó que las transferencias de activos financieros se darían cuando la Secretaría identifique que existe un mejor resultado con respecto al balance financiero aprobado, pero esto no se prevé en la redacción del dictamen aprobado.

Como vemos, los activos financieros son diversos y de diferentes entes públicos. Que la ley se pueda interpretar, en éste y otros sexenios, con tal laxitud siembra un verdadero riesgo de daño al erario.

Se agrava una larga carencia

En ciertos escenarios, la capitalización del FEIP a partir de activos financieros del Gobierno federal podría ser viable o conveniente, por ejemplo, cuando el Gobierno obtenga una ganancia no prevista o cuando se demuestre la conveniencia de liquidar un activo. Sin embargo, esos recursos también pueden usarse para pagar el saldo de deuda o destinarse a proyectos de inversión. Es decir, el FEIP es sólo un posible destino, entre varios.  

Esta discusión en realidad abrió la caja de Pandora, al tiempo que profundiza en la falta de un proceso responsable y transparente para la toma de decisiones sobre el patrimonio del Gobierno federal. Antes que nada, la LFPRH u otra regulación debe prever un procedimiento preciso y claro para el uso o liquidación de activos, ya que hoy esas actividades están sujetas a una discrecionalidad excesiva (ver el Anexo para mayor detalle). Entre carencias y debilidades institucionales se ha facilitado que esta administración y otras liquiden patrimonio, sin la debida rendición de cuentas de la conveniencia y/o afectaciones derivadas de estas decisiones.

El Gobierno ingresa los recursos de estas liquidaciones en el apartado de los Ingresos No Tributarios No Petroleros (NTNP) como ‘aprovechamientos’, y los usa para financiar el gasto público. El problema ya existe, ha ido creciendo, y no es deseable profundizarlo o ‘normalizarlo’; ha facilitado que el Gobierno obtenga recursos de manera cuestionable y aplace la necesaria reforma fiscal, trasladando el aprieto de falta de financiamiento público a futuros gobiernos, cuando los responsables de las decisiones ya no estén presentes.

Este problema está ligado a otro: la opacidad. De los 252 mmdp de ingresos NTNP obtenidos en 2022, el 75% provino de los “otros” ingresos dentro del rubro de aprovechamientos. Esta opacidad ha venido creciendo con los años, como vemos en la siguiente gráfica…

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El uso o liquidación de activos debe sujetarse a una toma de decisión informada; el planteamiento debe acompañarse de estudios que permitan conocer la viabilidad y conveniencia. Además, debe someterse a la aprobación del Congreso, especialmente cuando estos activos superen cierto umbral. Esta no es una práctica excepcional: en otros países contemplan la intervención del Congreso para estos asuntos.

En esta reforma sí se podría definir una lista preliminar de activos financieros a usar, como modo de control y del Senado debe incluirlo para evitar que el Gobierno pueda hacer uso de recursos de los fondos de pensiones del ISSSTE, por ejemplo, especialmente en año preelectoral y casi al cierre del sexenio. Pero eso no basta: la decisión final siempre debe estar sujeta a un análisis previo y a la aprobación del Congreso en cada Paquete Económico que se proponga. Lo que queremos decir es que no es suficiente, en términos de manejo responsable de las finanzas públicas, que la legislación autorice de facto los tipos de activos financieros que podrán ser transferidos sí o sí, porque cada caso debe ser analizado.

Nuestra recomendación: ingresos corrientes no fortuitos, nueva gobernanza y transparencia del FEIP

Compartimos la necesidad de fortalecer el fondo y sabemos que para ello se deben ampliar sus fuentes de ingreso. Sin embargo, la reforma que está avanzando en el Congreso no es responsable y transparente por la vía de los activos financieros, y tampoco garantiza su capitalización a través de ahorros en el costo financiero de la deuda, en un contexto en el que las tasas de interés continúan subiendo.

Diversos análisis indican que la capacidad estabilizadora de estos fondos aumenta cuando tienen ingresos recurrentes y obligatorios, que no dependen de escenarios fortuitos, ni del criterio del funcionario en turno. Por ello, la reforma a la LFPRH debería enfocarse en capitalizar el fondo con base en los ingresos corrientes, de la recaudación tributaria observada. Esta financiación del Fondo sí brinda certeza y transparencia.

En este sentido, el Congreso podría adicionar una disposición a la Ley para establecer una aportación recurrente al FEIP indexada a los ingresos recaudados por el Gobierno federal, para que cada año se transfiera al fondo el equivalente al 1% de la recaudación tributaria no petrolera.

Por otro lado, el diseño institucional del Fondo debe transformarse. Actualmente, la administración de los recursos aportados al FEIP se realiza a través del fideicomiso constituido para tal fin, y su Comité Técnico funge como el órgano de gobierno, el cual sólo está integrado por funcionarios de Hacienda. O sea, no se aprovechan las ventajas de contar con un órgano colegiado.

Una reforma más responsable, que mejore la gobernanza del FEIP, debería contemplar mayor pluralidad en la integración de este Comité. En principio, un representante del Banco de México podría ser integrante pleno del Comité. Asimismo, debe analizarse la incorporación de miembros independientes, designados o aprobados por la Cámara de Diputados, con base en su experiencia, capacidad y prestigio profesional, lo que agregaría una administración más democrática del Comité, como sucede con el Fondo Mexicano del Petróleo.

La importancia en el rediseño del Comité Técnico del FEIP, así como la inclusión de contrapesos, radica en el tamaño de recursos que puede tener. Dejar su operación exclusiva a la SHCP eleva los riesgos de que se tomen decisiones que resuelvan el plazo inmediato, sin considerar la viabilidad misma del Fondo, como ya sucedió en esta administración.

Por último, debe haber certeza sobre la aplicación de los recursos del FEIP. Recordemos que el Gobierno consumió, en sus primeros años, más de 300 mmdp (pesos de 2022) del Fondo, sin rendir cuentas. Y es que los reportes sobre información de fideicomisos señalan de manera muy general que su destino es “aminorar el efecto sobre las finanzas públicas y la economía nacional (…), para propiciar condiciones que permitan cubrir el gasto previsto en el presupuesto de egresos de la federación”, sin detallar los programas, proyectos o rubros de gasto que financia.

El FEIP puede funcionar como un medio para limitar la discrecionalidad del gasto, por lo tanto, el Congreso debe analizar si una porción de sus recursos deberían tener un fin específico, como la inversión pública.

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ANEXO

En su comparecencia ante el Senado de hace unas semanas, el secretario de Hacienda señaló que hay recursos para volver a capitalizar el FEIP, y agregó:

“Estamos proponiendo un cambio muy ligero en la política, que sería que los excedentes de ingresos no presupuestados tributarios nos permitan pasar directamente a la reconstrucción de los fondos de estabilización y que ciertos excedentes, subejercicios al cierre del año se puedan usar para renutrir los fondos de estabilización.”

Al revisar la Cuenta Pública 2021, notamos que los ingresos no tributarios del Gobierno federal fueron 181 mmdp por arriba de los aprobados en la Ley de Ingresos de la Federación 2021, de los cuales más de 135 mmdp fueron por el rubro ‘Aprovechamientos’. La mayor parte de este monto efectivamente ingresado no fue aprobado por el Congreso, por lo que su asignación no fue prevista en el PEF de 2021: fue decidida por el Ejecutivo.

El informe de la Cuenta Pública revela que la recaudación de Aprovechamientos proviene, en buena medida, de la recuperación de activos financieros del Fondo de Salud para el Bienestar por 33 mmdp; del Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales por 25.4 mmdp; del Conacyt por 15.9 mmdp; así como los ingresos derivados de operaciones de financiamiento (colocación sobre par) por 43.5 mmdp.

Para este año, podemos prever que los recursos obtenidos de Aprovechamientos también serán mayores a los proyectados. El anexo de finanzas públicas del tercer trimestre de 2022 registra una variación de más de 37 mmdp en relación con los estimados. Parte de los ingresos excedentes provenientes de los aprovechamientos son por concepto de:

• Participaciones a cargo de los concesionarios de vías generales de comunicación y de empresas de abastecimiento de energía eléctrica;
• de desincorporaciones distintos de entidades paraestatales;
• otras recuperaciones de capital, y
• otros aprovechamientos.

Desde hace tiempo, en México Evalúa hemos subrayado el problema de la opacidad y discrecionalidad de los ingresos excedentes del Gobierno federal. En el sexenio pasado, buena parte de estos ingresos excedentes provinieron de un rubro de ingresos denominado “Otros aprovechamientos”. El origen de los ingresos por aprovechamientos careció de transparencia en los informes de finanzas públicas y en la Cuenta Pública, pero la Auditoría Superior de la Federación (ASF) documentó que gran parte de estos ingresos provenían de la liquidación de patrimonio de entes federales como Pemex, la Comisión Federal de Electricidad y Nacional Financiera, así como de recursos de las cuotas y aportaciones del seguro de retiro y vejez de los trabajadores del ISSSTE.

De hecho, en 2015 la ASF recomendó transparentar el origen de estos aprovechamientos, pero Hacienda los reclasificó para evadir transparentar su origen, desapareciendo el rubro llamado “Venta de patrimonio de la nación invertido en Pemex y CFE” en la Cuenta Pública relativa al ejercicio fiscal 2015. Sin embargo, ese mismo año reportó un nuevo tipo de aprovechamiento llamado “Otros de capital”, manteniendo la opacidad en el origen de estos recursos.