La debilidad extrema de la FGR ante los delitos complejos
Por Alejandra Hernández (@_alehg) y Chrístel Rosales (@Chris_Ros) | Animal Político
El 12 de abril pasado el Comité de la ONU contra la Desaparición Forzada (CED, por sus siglas en inglés) publicó el informe de su primera visita a nuestro país desde que el Gobierno mexicano reconoció su competencia. Los resultados coinciden con lo que el organismo había advertido previamente: investigaciones deficientes por parte de las autoridades, procesos de búsqueda lentos, ausencia de trabajo de campo, saturación de servicios periciales, los cuales no proveen medios de prueba científicos, incapacidad para identificar cuerpos y restos humanos localizados, sistemas forenses de información incompletos y desactualizados, falta de recursos humanos especializados y multidisciplinarios al interior de las fiscalías, entre otros elementos. A lo largo del informe, el CED retrata las condiciones de impunidad estructural en casos de desaparición y hace patente la responsabilidad de las autoridades en lo que luce como el paradigma del crimen perfecto.
El tamaño del desajuste institucional
Al día de hoy el número de personas desaparecidas casi alcanza las 100 mil, de las cuales más de 47 mil han desaparecido durante la actual administración federal. Considerando lo anterior, según información proporcionada por México, al 26 de noviembre de 2021 sólo entre 2% y 6% de los casos de desaparición de personas han sido judicializados, y se han emitido únicamente 36 sentencias a nivel nacional, aun cuando los casos que son conocidos por las fiscalías alcanzan casi los cien mil registros[1]. Este nivel de impunidad, rasgo estructural del sistema de justicia mexicano, favorece la reproducción y el encubrimiento de estos delitos y pone en riesgo a las víctimas y a sus representantes, y a la sociedad en su conjunto[2].
Desde hace más de cuatro años contamos con una ley general que regula la coordinación de las autoridades en la búsqueda de personas desaparecidas y en la investigación y sanción de los delitos de desaparición forzada y desaparición cometida por particulares[3]. Esta ley prevé la creación de un Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, el cual está a cargo de la política pública en la materia y de coordinar a las autoridades de los distintos órdenes de Gobierno en la búsqueda, localización e identificación de las personas desaparecidas y no localizadas, así como en la investigación y sanción de estos delitos[4]. No obstante, el CED concluye que este sistema está debilitado, dada la falta de voluntad política conjunta en las autoridades involucradas. Es aquí donde resulta crucial poner atención en el desempeño de las fiscalías y, en particular, de la Fiscalía General de la República (FGR).
El CED destaca la falta de colaboración eficaz, que se caracteriza incluso como conflicto institucional, entre la Comisión Nacional de Búsqueda, encargada de la ejecución y seguimiento de las acciones de búsqueda a nivel nacional, y la FGR. Y es que la Fiscalía ha interpretado su autonomía como una salida discrecional a través de la cual desatiende su competencia en la materia; una especie de carta blanca para no implementar mecanismos efectivos de comunicación, colaboración e intercambio de información[5]. En efecto, la FGR muestra poca disposición para atender las solicitudes de las comisiones de búsqueda, lo que afecta severamente la intervención de éstas, pues pese a estar a cargo de las búsquedas, carecen de facultades para realizar cateos, geolocalizaciones y para procesar evidencia y su cadena de custodia. Sin coordinación interinstitucional, cualquier investigación carecerá de datos relevantes para la comprensión, persecución y prevención del fenómeno criminal.
Ante esto la posición del CED es clara: es prioritario que el Estado mexicano aclare las competencias de la FGR, de las fiscalías especializadas federal y estatales y de las comisiones de búsqueda, para permitirles cumplir sus funciones eficazmente. El diagnóstico va todavía más lejos, ya que recomienda otorgar facultades de primer respondiente a las comisiones de búsqueda, que sean concomitantes a las del Ministerio Público[6]. Por último, el CED urge a la FGR a crear un banco nacional de datos forenses, un registro nacional de personas desaparecidas no identificadas y no reclamadas y un registro nacional de fosas comunes y de fosas clandestinas, en cumplimiento de la ley general[7].
¿Es capaz la FGR atender estas recomendaciones?
Partamos del hecho de que el presupuesto de la FGR se redujo en 7.5% de 2018 a 2020, manteniéndose en el mismo nivel para 2021 y 2020 en términos reales. Además, su personal se redujo en 9.2% en el mismo periodo, al pasar de 22,825 a 20,720 servidores público[8]. Recordemos que en diciembre de 2021 comenzó una oleada de despidos masivos y que podría contabilizarse en miles[9], sin que exista un pronunciamiento oficial sobre su motivación ni información sobre la adscripción o el tipo de personal afectado. Para colmo, el personal pericial, un área clave, ha mostrado una caída en su productividad: de acuerdo con los últimos datos publicados (julio-agosto de 2021), la tasa de dictámenes periciales se redujo de 71 a 60%[10].
Aunado a esto, la nueva Ley Orgánica de la FGR, publicada en mayo 2021, conocida como Ley Gertz, implica retrocesos normativos serios en materia de derechos humanos y fortalecimiento institucional. Despoja a las víctimas de la posibilidad de coordinar con el Ministerio Público un plan de investigación –obliga al Ministerio Público a únicamente “recibir sus propuestas de líneas de investigación”–. Impide a las víctimas solicitar que la FGR atraiga casos del fuero común por inactividad o ineficacia de la fiscalía competente. Elimina mecanismos de participación ciudadana, antes previstos, en el nombramiento de titulares y en el diseño del Plan de Persecusión Penal. Se enfoca en investigar casos como hechos asilados y no en un contexto de macrocriminalidad, y elimina al Centro de Formación y Servicio Profesional de Carrera, encargado de garantizar que el ingreso y ascenso del personal esté basado en el mérito y la idoneidad, entre otros alarmantes aspectos. Preocupa, finalmente, que la operación de la FGR se esté llevando a cabo sin Estatuto Orgánico, sin Estatuto del Servicio Profesional de Carrera ni un Consejo Ciudadano instaurado, en franco incumplimiento de los plazos previstos en los transitorios de la ley.
Y en los resultados se nota…
Las investigaciones a cargo de la FGR también han disminuido: bajaron 30%, al pasar de 112,635 (2018) a 78,463 (2020). Pese a una menor carga de trabajo, el rezago institucional no ha disminuido y permanece en niveles altos (52% en 2020). Entretanto, la impunidad en el fuero federal no ha bajado del 94% desde 2018, y ascendió a 95.6% en 2020, después de estar contenida en 61.2% de 2014 a 2017[11] .
Este decaimiento en la actividad de la FGR guarda estrecha relación con lo destacado por el CED, en lo relativo a su reticencia a involucrarse en casos que son de su competencia, pero sobre la cual decide discrecionalmente, sin contrapesos. La FGR ha optado por no atraer casos relacionados con violaciones graves a los derechos humanos y por no colaborar con las fiscalías estatales, utilizando su autonomía constitucional como argumento para aislarse [12]. Muestra de ello es su rechazo para investigar el caso de los 19 cuerpos de migrantes guatemaltecos calcinados en Camargo, Tamaulipas, por considerar que el hecho no era de su competencia. Tuvo que ser un juez federal de amparo, en respuesta a las demandas de la Fundación para la Justicia y el Estado de Democrático de Derecho, el que obligara a la FGR a iniciar una investigación en marzo de 2021, que no ha mostrado avances relevantes hasta ahora. Tampoco hay resultados consistentes en casos de violaciones graves a derechos humanos, por ejemplo, en el caso de la masacre de San Fernando, que involucra el asesinato de 72 migrantes y suma ya casi 12 años de impunidad.
Los datos evidencian que la FGR se enfoca en investigar y procesar casos de criminalidad común y de baja complejidad, relegando casos de alto impacto que demandan investigaciones más sofisticadas, como los relacionados con la desaparición forzada. En 2020, 58.4% de los delitos judicializados corresponden a aquéllos relacionados con portación de arma de fuego; 2.2%, delitos fiscales; 1.9%, delitos contra el patrimonio, y 1.2%, delitos relacionados con robo de hidrocarburos. Los casos de portación de arma, al suceder en flagrancia, no requieren una investigación exhaustiva y son los más fáciles de acreditar[13]. Organizaciones de derechos humanos han documentado que en la práctica este delito es utilizado para imputar otros delitos a las personas, al sembrarles las armas[14]. Por su parte, los delitos relacionados con crimen organizado, hidrocarburos y medio ambiente, tienen muy baja frecuencia de judicialización.
Ante fenómenos delictivos complejos, la FGR ha mostrado una debilidad tan palpable que pone en entredicho su propia autonomía. El caso Cienfuegos, que implicó una acusación por narcotráfico en Estados Unidos, fue cerrado de forma casi inmediata por parte de la FGR, al sostener que el general nunca tuvo comunicaciones con organizaciones delictivas. Y por si hace falta recordar, el caso Lozoya acumula ya más de dos años desde la detención del exdirector de Pemex acusado por los delitos de cohecho, lavado de dinero y asociación delictuosa, sin que existan detenciones de otros servidores públicos del mismo o más alto nivel y sin que se haya ventilado la red de macrocorrupción en la que participó. El caso está marcado por un acuerdo polémico entre la FGR y Lozoya que permitió su libertad durante más de año y medio, y por acusaciones hechas por el exfuncionario que, por el tiempo que ha transcurrido desde que los supuestos hechos ocurrieron, parecen carecer de sustento. Si la FGR no está integrando las investigaciones contra los grandes fenómenos delictivos que trastocan el Estado de derecho en México, ¿quién puede hacerlo, entonces?
O preguntémoslo de otro modo: ¿cómo vamos a lograr revertir la impunidad estructural si no se le combate desde la operación diaria de la FGR? El informe del CED y las visibles deficiencias en el desempeño de la Fiscalía General de la República ponen de manifiesto la necesidad de analizar con detenimiento el arreglo nacional de competencias en la procuración de justicia, de tal forma que éste no sea un aliciente para mantener espacios de indefinición de competencias y, por tanto, de riesgos de impunidad. Al mismo tiempo, hay que vigilar con lupa los resultados de las fiscalías locales y de la federal, de manera que rindan cuentas sobre la persecución penal.
Si estas condiciones permanecen, las desapariciones forzadas tienen todo para seguir representando el paradigma del crimen perfecto y la impunidad estructural seguirá intacta.
[1] Comité contra la Desaparición Forzada. Informe del Comité contra la Desaparición Forzada sobre su visita a México al amparo del artículo 33 de la Convención. 12 de abril 2022, pág. 6. Recordemos que la desaparición forzada es aquélla con participación por parte de actores del Estado, independientemente de la institución y nivel de gobierno; mientras que la cometida por particulares es aquella en la que cualquier individuo o grupo pudo cometerla, sin que se identifique prima facie la participación de un agente estatal.
[2] Ibíd.
[3] Ley general en materia de desaparición forzada de personas, desaparición cometida por particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de noviembre de 2017.
[4] Artículo 44 de la ley en cita.
[5] Comité contra la Desaparición Forzada. Informe del Comité contra la Desaparición Forzada sobre su visita a México al amparo del artículo 33 de la Convención. 12 de abril 2022, pág. 18.
[6] Ibíd., págs. 18-19.
[7] Ibíd., pág. 24.
[8] Censo Nacional de Procuración de Justicia Federal 2021, información 2020, INEGI.
[9] Pablo Ferri. “La oleada de despidos en la Fiscalía alerta sobre el futuro de la agencia investigadora”. El País, 9 enero 2022. https://elpais.com/mexico/2022-01-10/la-oleada-de-despidos-en-la-fiscalia-alerta-sobre-el-futuro-de-la-agencia-investigadora.html
[10] Fiscalía General de la República, datos abiertos, actualizados a marzo 2022: https://transparencia.pgr.gob.mx/en/transparencia/DatosAbiertos
[11] Cálculos realizados por México Evalúa con base en el Censo Nacional de Procuración de Justicia Federal 2021, op cit.
[12] De procuradurías a fiscalías: Observatorio de la Transición 2020, publicado en abril 2021, México Evalúa, disponible en: https://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2021/04/observatorio2020-finalok.pdf
[13] Cálculos realizados por México Evalúa con base en el Censo Nacional de Procuración de Justicia Federal 2021 y el Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal 2021, INEGI.
[14] Ana Lorena Delgadillo en el foro #Gertz: 3 años de impunidad https://twitter.com/i/spaces/1yNGaYPvOEDGj?s=20
