La autonomía no es suficiente

María Novoa / Animal Político

Desde hace unos años, y en medio de la vorágine por la que atraviesa el país, se ha discutido sobre la transición de la PGR hacia una Fiscalía General, convirtiéndose en uno de los desafíos más ambiciosos a ser emprendidos por el Estado mexicano, sólo detrás de la transformación del sistema de justicia penal hacia uno de corte acusatorio. Como parte del debate, diversos elementos han saltado al estrado, todos ellos con un elemento en común: la necesidad impostergable de un modelo de procuración de justicia que rompa con la normalización de la impunidad. En ese tenor, se ha levantado la voz unísona y exigente de grupos de víctimas, organizaciones, académicos, organismos internacionales y diversos sectores, que de manera colectiva reclaman la existencia de una #FiscalíaQueSirva como eje toral de la agenda pública.

Aún cuando la reforma constitucional que prevé la creación de la Fiscalía General tomó lugar en 2014, al día de hoy no se cuenta con la definición sobre el modelo nacional de procuración de justicia que requiere el país ni con el diseño organizacional de Fiscalía que atienda ese modelo, lo que repercute negativamente en cualquier esfuerzo legislativo. Basta recordar que la reforma de la Fiscalía surge como parte de un conjunto integral de reformas que buscaron establecer las condiciones normativas e institucionales necesarias del Estado mexicano para atender los principios y exigencias del sistema penal acusatorio. Por ello, sin negar la naturaleza autónoma como condición sine qua non, se hace indispensable discutir a profundidad elementos que se han dejado fuera del debate.

Ana Laura Magaloni[1] planteaba hace unos días el primer argumento que pongo sobre la mesa: “la autonomía política de la FGR debe servir para que esa institución deje de ser el vehículo para la impunidad a los poderosos, pero ello no significa, en automático, que pueda desarticular organizaciones criminales”. Si bien se han considerado la autonomía e independencia como piedras angulares en la transformación y combate a la impunidad -al posibilitar una persecución penal sin interferencias de cualquier índole-, éstas no garantizan el desarrollo de las capacidades técnicas, orientación estratégica e inteligencia necesarias para asegurar su eficacia.

Si bien para enero de 2018 más de dos terceras partes de las Procuradurías habían iniciado sus procesos de transición hacia Fiscalías autónomas -con la incorporación de procesos de selección de titulares en los que existe participación tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo-, al día de hoy el mosaico nacional parece mostrar que éstas conquistas normativas no han bastado para resolver ni la falta de independencia de las Fiscalías ni las grandes deficiencias en cuanto a su capacidad técnica. Veamos tan solo dos casos para darnos una idea.

En el caso de Chiapas es visible que, ni la garantía constitucional de la fiscalía como organismo autónomo, ni un nombramiento por un periodo de nueve años (plazo razonable para transformar –de así desearlo- a la institución), constituyeron impedimento para que el titular se viera atraído ante una candidatura a un puesto político. La lectura de tal decisión no puede ser disociada de una posible recompensa a su gestión como Fiscal o en dado caso, a una cercanía con el poder político. El caso se hace aún más revelador si se observa que el diseño actual de la Fiscalía en el estado de Chiapas comprende al menos dos de las exigencias ciudadanas que han ocupado la palestra para el ámbito federal: contar con un Consejo de Participación Ciudadana como parte integrante de la Fiscalía que sea mecanismo de co-gobernanza con la sociedad y haber establecido un Servicio Profesional de Carrera.

Sin embargo, al no existir distinción respecto a su desempeño en la persecución de los delitos, sólo permite comprobar que la transición en la entidad se limitó a un proceso nominal cuya operación no muestra diferencia alguna respecto de la forma en la que operaba la Procuraduría anterior. En este sentido, la gestión decidida de los fiscales en su función de persecución de los delitos -incluidos los de corrupción o aquellos que involucren a agentes del Estado- podría resultar incómoda e incluso incisiva para los poderes estatales; no al contrario, como es el caso de una cercanía poco sana con el poder, cuyo análisis puede despertar suspicacia.

Otro de los casos que ilustran esta relación es el de Guerrero, en donde pese a la exigencia de organizaciones de la sociedad civil y partidos de oposición respecto a contar con un perfil con experiencia en la materia y sensible a los derechos humanos, se desarrolló un proceso de selección del titular empañado por críticas, al participar y resultar seleccionado un aspirante cercano al actual Gobernador que en su momento formaba parte incluso de su equipo más cercano. Lo anterior refuerza a su vez otro argumento: “buscar limitar la injerencia política con meros controles normativos y de procesos de selección resulta insuficiente, es necesario por tanto blindar a las instituciones en la operación y desde sus células más básicas, a través de la profesionalización, los controles y el desarrollo de inteligencia.

Entonces, ¿cómo lograr la fiscalía eficaz que buscamos y el blindaje necesario en su operación? Enlistemos algunos de los puntos que no pueden dejar de discutirse:

1. La definición de un modelo nacional de procuración de justicia es clave incluso previo al diseño de una Fiscalía. Si buscamos eliminar la impunidad, reducir la discrecionalidad en la atracción y el potencial fraccionamiento de las investigaciones y, atender prioritariamente casos de relevancia social, es necesario redefinir el esquema de competencias con que operará la Fiscalía, así como el necesario fortalecimiento de las Procuradurías locales para que el engranaje opere adecuadamente.
2. Los fenómenos criminales no atienden a una lógica de límites territoriales claramente definidos, su distribución geográfica responde a otros factores. Por ello, es necesario analizar si el esquema adecuado de operación de la Fiscalía es a través de Delegaciones Estatales o bien, a través de un modelo de regionalización, en el que la operación se desconcentre mientras que los criterios, procedimientos y normas se centralicen a fin de evitar espacios de discrecionalidad.
3. El diseño organizativo de la FGR exige atender el modelo de investigación criminal y la manera en la que buscamos que operen sus células más básicas. Unidades de investigación que materialicen la interpretación más amplia del artículo 21 constitucional, donde los ministerios públicos no ejecuten las investigaciones sino que las conduzcan, con el trabajo coordinado y profesionalizado de los servicios periciales.
4. Asegurar tanto la capacidad técnica como el blindaje desde los operadores debe considerar la existencia real (no sólo en papel) de un servicio de carrera. Un sistema que asegure el reclutamiento de los mejores perfiles y su profesionalización, pero también propicie los incentivos a la permanencia del personal, el trato digno y humano a sus integrantes.
5. El trabajo de procuración de justicia requiere a su vez de la generación de información y desarrollo de inteligencia que permita orientar los trabajos hacia una persecución penal estratégica y favorecer también la integración de políticas de prevención y atención necesarias para atender los fenómenos criminales existentes.
6. La procuración de justicia no implica únicamente la investigación y judicialización, el sistema acusatorio prevé la posibilidad de desahogar casos a través de mecanismos alternativos que apoyen a evitar el rezago, reducir los costos para las partes y ampliar el acceso a una justicia pronta y expedita.

Comencemos a discutir entonces otros elementos adicionales a la autonomía que son también condiciones cruciales para transformar el modelo de procuración de justicia, tanto en el diseño de la Fiscalía General como en su vinculación y colaboración con otras instituciones, procuradurías locales, policías, poderes judiciales, defensorías, comisiones de víctimas, entre otros. La consolidación del sistema acusatorio y la transformación efectiva de la justicia en el país pasa indiscutiblemente por estos temas que no se han abordado suficientemente.

Para ello es imprescindible lograr un acuerdo nacional de todas las fuerzas y de todos los sectores, porque estos temas nos afectan y nos deben ocupar por igual a todos; así como considerar la posible necesidad de una figura institucional que apoye la articulación de una visión integral de seguridad y justicia, así como la coordinación interinstitucional y entre poderes y ámbitos de gobierno. Si no lo hacemos a conciencia en este momento, el riesgo latente y probable es que los problemas que hoy en día nos duelen sean los mismos que enfrentemos el día de mañana con una deuda social aún mayor.

[1] ¿Qué FGR proponen?, Ana Laura Magaloni Kerpel, Publicado el 12 de mayo de 2018 en el diario Reforma.