La 4T y los servicios de inteligencia

David Ramírez-de-Garay @DavidRdeG | Animal Político

Con el inicio de la administración de Andrés Manuel López Obrador se han dado cambios importantes en el diseño institucional del gobierno federal. Se han modificado atribuciones, se han recortado áreas enteras a nivel Secretaría de Estado y se han creado nuevos ministerios.

De acuerdo con los problemas que está atravesando el país, uno de los cambios más importantes –y, en su momento, más discutidos– fue la desaparición de la Comisión Nacional de Seguridad, para dar paso a la nueva Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). Este movimiento se hizo con la clara intención de separar las funciones relativas a la seguridad pública de la Secretaría de Gobernación. Un modelo en sentido contrario a lo que habían implementado los gobiernos panistas y que, a la vista del crecimiento la inseguridad en el sexenio priista, fue un rotundo fracaso.

La creación de la nueva Secretaría de Estado estuvo acompañada de una modificación de gran importancia, pero que llamó la atención de muy pocos. Como parte de sus promesas de campaña, AMLO aseguró que en sus primeros días de gobierno cerraría el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, el CISEN. La desaparición del organismo formalmente encargado de la generación de inteligencia para la seguridad nacional y, en la práctica, de gran parte del espionaje político, es más una acción con gran peso simbólico que un cambio en la manera en que la nueva administración concibe la generación de inteligencia para la seguridad nacional.

En efecto, la desaparición del CISEN representa un reacomodo y no un cambio sustantivo. Las funciones realizadas por éste pasaron íntegramente al Centro Nacional de Inteligencia (CNI), una “nueva” instancia integrada a la estructura de la SSPC y bajo la dirección de un militar en retiro.

¿Qué implican estos movimientos para la seguridad nacional? En realidad, muy poco. Además del otrora CISEN, la comunidad de inteligencia está conformada por otras instituciones con capacidad de generación de información estratégica, como la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina y la Procuraduría/Fiscalía General de la República. El cambio no afecta la forma en que estas instituciones han estado trabajando desde hace al menos 10 años. Empero, este movimiento sí puede generar dos problemas, uno por acción y otro por omisión.

Dos inteligencias incompatibles

La incorporación del CNI a la institución federal encargada de la seguridad pública deja entrever un problema en la forma en que el actual gobierno concibe la generación de inteligencia tanto para la seguridad nacional como para la seguridad pública, dos objetivos de suyo distintos que requieren de información de naturaleza también distinta.

La información de inteligencia que se genera para la seguridad nacional tiene el objetivo básico de proveer al Estado con información verídica sobre posibles amenazas contra él o contra la población. Las agencias que recaban esta información tienen la tarea de organizar y poner en perspectiva problemáticas complejas, identificar emergencias, amenazas a intereses nacionales, detección de riesgos e identificación de oportunidades estratégicas.

Así, los análisis que las instancias de inteligencia generan son útiles para definir intereses nacionales; desarrollar y modificar estrategias militares y de seguridad nacional; determinar misión y doctrina de las Fuerzas Armadas y de otras instituciones de seguridad; y para prevenir y atender crisis nacionales.

Por su parte, la información de inteligencia que se requiere para las labores de seguridad pública tiene otro talante. Su objetivo es identificar los patrones a los cuales responden las conductas y los fenómenos criminales; detectar cambios en estos fenómenos; señalar nuevas prácticas o comportamientos; mostrar los contextos donde se reproduce la criminalidad; crear perfiles de víctimas y victimarios; así como revelar y monitorear la formación de redes criminales.

El examen detallado de esta información genera productos muy específicos y, dicho sea de paso, distintos a los que se necesitan para la seguridad nacional. Los análisis sirven para orientar y diseñar la política criminal del Estado; definir estrategias de desarrollo policial y uso de recursos policiales; aportar elementos para diseñar una estrategia de persecución criminal; y ofrecer información relevante para la investigación criminal.

Como se puede ver, tanto en sus objetivos como en sus usos hay diferencias importantes en la información para seguridad nacional y para seguridad pública. ¿Qué pasaría si no damos cuenta de estas diferencias? Se puede pensar en muchos problemas que pueden surgir si no se evita la confusión; uno de los más importantes es el intentar usar información generada para la seguridad nacional en la investigación criminal y en el proceso penal.

Imagine usted que en un proceso penal federal contra la trata de personas la Fiscalía arma una parte importante del caso con información proveniente del CNI. Cuando el juez a cargo del caso revise la legalidad de la información usada, no tendría otra opción más que descartar las pruebas. La generación de información para la seguridad nacional no tiene que estar apegada a los criterios legales que, por el contrario, sí requiere la información que se emplea en un proceso penal. Es por ello que, en casi todo el mundo, el uso de la información generada por los servicios de inteligencia sólo se usa para alimentar procesos internos de toma de decisiones.

Controles y contrapesos

La forma en que la nueva administración está manejando la elaboración de información de inteligencia genera un problema importante por vía de la omisión. El cambio del grupo en el poder marcó la oportunidad de modificar un conjunto de estructuras que, siendo muy funcionales para el diseño institucional instaurado por el régimen priista y mantenido por los gobiernos panistas, sería oportuno comenzar a modificar para materializar diseños más democráticos, transparentes y abiertos.

La comunidad de inteligencia es uno de esos ámbitos que requieren de un proceso de cambio. Sin embargo, como hemos visto en otros ámbitos institucionales, la actual administración no considera esta transformación como algo prioritario. Esto es evidente en el tema que nos ocupa, donde todo parece indicar que se cometerá una grave omisión al no reformar la estructura de la comunidad de inteligencia en el país.

Los primeros límites legales que deben respetar los servicios de inteligencia son las leyes internacionales y de Derechos Humanos (DD HH). No obstante, por la naturaleza de su trabajo pueden entrar en tensión, es decir, pueden verse en la necesidad (o en la tentación) de restringir ciertos DD HH y civiles en algunas áreas, como el derecho a la privacidad, el uso de datos personales, la libertad de movimiento o en la ejecución de operaciones encubiertas.

Los servicios de inteligencia y su ámbito de acción incluyen el riesgo potencial de ser usados en contra de la población. En virtud de esto, los países que han adoptado diseños democráticos sus servicios de inteligencia han establecido una serie de importantes controles y contrapesos al trabajo de las agencias. Uno de ellos establece que cualquier acción que trastoque los DD HH tiene que estar completamente apegada al marco legal que regula estos servicios, y la pertinencia de dichas acciones tiene que ser previamente evaluada por criterios de propósito, necesidad, proporcionalidad y consistencia.

Otro de los límites establecidos desde los principios de gobernanza democrática es la estricta prohibición de recolectar información sobre individuos que no representan una amenaza, sobre actividades políticas y sociales legales o motivada por el interés particular de algún miembro del Estado.

Lo anterior implica que, por la importancia estratégica de la inteligencia y el alto potencial que tienen sus servicios de vulnerar derechos, se trata de una actividad que debe estar sujeta a estrictos principios de gobernanza. Éstos tendrían que incluir: la rendición de cuentas; la transparencia; el respeto a la ley y a los DD HH; políticas de inclusión y de no discriminación en operaciones y procedimientos; efectividad en su mandato de seguridad humana y del Estado y criterios de eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos de política pública, en relación con los recursos disponibles.

Sin una reforma democrática para la gobernanza de los servicios de inteligencia, corremos el riesgo de perpetuar un esquema que no ha dado los resultados esperados. La crisis de seguridad, la debilidad del Estado, la falta de preparación ante emergencias y la falta contrapesos capaces de contener la proclividad de usar estas herramientas para fines políticos son claros ejemplos de los rezagos que se tendrían que superar desde una perspectiva de gobernanza.

Hasta ahora, el gobierno de AMLO ha dejado pasar la oportunidad de detonar y guiar este proceso, y se ha conformado con medidas simbólicas. Sus únicas acciones han sido el relanzamiento del CISEN bajo la etiqueta del CNI, su vinculación con la seguridad pública y la apertura de los archivos históricos de la Dirección Federal de Seguridad y del CISEN hasta 1985. Estas decisiones están destinadas a satisfacer las demandas de algunos grupos de izquierda, agraviados históricamente por el Estado.

No obstante, esto se encuentra a años luz de un proceso de reforma que dote al país de una nueva gobernanza para los servicios de inteligencia, un paso indispensable en un contexto político aparentemente favorable para la reforma. No obstante, todo parece indicar que tendremos una omisión con consecuencias importantes para el desarrollo del país. Ojalá no se tire por la borda una oportunidad histórica.