Justicia como asunto de desarrollo
En México tenemos que estar atentos al desarrollo de los indicadores nacionales sobre número de homicidios y lesiones, de refugiados, la percepción de corrupción y la percepción de inseguridad, pues la historia nos ha demostrado que ciertas formas de medir pueden generar incentivos perversos. Por ejemplo, aumentar el número de sentencias condenatorias sin garantizar la calidad del proceso. Tales indicadores podrían ser contrarios al espíritu de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) e incluso al propósito de un “México en Paz”, tal como se plantea en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
Por: Leslie Solís (@Leslie_fs) y Layda Negrete (@LaydaNegrete)
El viernes 25 de septiembre, los países miembros de Naciones Unidas votarán en Nueva York los 17 objetivos que formarán la agenda de desarrollo sostenible. Estos objetivos entrarán en vigor el 1ero de enero de 2016 y marcarán la pauta de desarrollo a nivel global hacia el 2030. Es decir, los países deberían tomar decisiones de política pública inspirados en esta agenda.
Además de abrazar temas de pobreza, salud, educación y medio ambiente, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) incluyen uno, el número 16, que hace referencia a la paz y a la justicia, así como a la creación de instituciones eficaces, responsables e inclusivas. Así, se reconoce que trabajar para garantizar una justicia de calidad es esencial para el desarrollo.
La Comisión de Estadística de la ONU ya publicó una lista de indicadores propuestos para dar seguimiento a estos objetivos a nivel internacional. Para ello, se necesitan “datos desglosados de calidad, accesibles, oportunos y fiables para ayudar a medir los progresos y asegurar que nadie se quede atrás”. En el caso del objetivo 16, que busca “promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles”, se recomendó medir el número de homicidios y lesiones, de refugiados, la percepción de corrupción y la percepción de inseguridad. Para complementar estos indicadores, muchos países buscarán mediciones adicionales.
En México tenemos que estar atentos al desarrollo de los indicadores nacionales, pues la historia nos ha demostrado que ciertas formas de medir pueden generar incentivos perversos, como por ejemplo aumentar el número de sentencias condenatorias sin garantizar la calidad del proceso. Tales indicadores podrían ser contrarios al espíritu de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) e incluso al propósito de un “México en Paz”, tal como se plantea en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Ya hemos abordado nuestra preocupación sobre los efectos perversos de los indicadores de desempeño de nuestro sistema de justicia penal (ver: ¿Reducción de impunidad o arbitrariedad?).
Limitaciones de los indicadores que usa actualmente el gobierno federal en justicia
La aprobación de los nuevos objetivos de desarrollo debe ser una oportunidad para que el Gobierno Federal replantee su manera de evaluar su sistema de justicia. Es preocupante que algunos de los indicadores que usa actualmente el Ejecutivo para medir su desempeño generen conductas contrarias al valor de la justicia.
En su tercer informe de gobierno, Enrique Peña Nieto recalcó que el Gobierno de la República, por medio de la Procuraduría General de la República (PGR) ha trabajado para “abatir la impunidad, lograr una procuración de justicia efectiva, combatir la corrupción y transparentar la acción pública en materia de justicia, para recuperar la confianza ciudadana” (página 93). Tal y como se muestra en el eje México en Paz del anexo estadístico de dicho informe, el Ejecutivo Federal mide su avance en esta materia por medio de un puñado de indicadores que hacen referencia a la percepción de confianza, al avance en la implementación de la reforma penal, el tiempo para integrar una averiguación previa, así como al total de autos de formal prisión, consignaciones, cumplimiento de órdenes de aprehensión y sentencias condenatorias (página 13 del anexo)[3].
Como vemos, la mayoría de los indicadores del Ejecutivo en temas de justicia reflejan objetivos de cantidad, pero no garantizan la calidad de los resultados. Por ejemplo, maximizar el número total de autos de formal prisión podría incentivar al Ministerio Público a enfocarse en delitos en los que se tiene un sospechoso cualquiera –delitos en flagrancia, aquellos que cuenten con un detenido–, independientemente de los méritos de la investigación, y no en los delitos más violentos y que generan mayor costo social que suelen requerir mayor trabajo. Además, con metas de esta índole, el objetivo de hacer que el sistema sea más eficiente se refleja en incentivos para cerrar casos y obtener sentencias condenatorias sin necesariamente garantizar la protección del inocente o procurar que el culpable no quede impune. Estos indicadores, incluso, abren la puerta para que durante la investigación se utilicen malos tratos o se obtengan confesiones bajo tortura. Las encuestas a población en reclusión elaboradas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas han permitido estimar que casi la mitad de los encuestados reportaron haber sido golpeados para obtener o modificar sus declaraciones (46.4% en 2013). De esta manera, en materia de justicia penal, cantidad no refleja mejor calidad.
Si realmente queremos un México en Paz (como se busca en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018), o incluso, promover sociedades pacíficas e inclusivas, con justicia accesible e instituciones eficaces, responsables e inclusivas (como en el caso de los ODS), no podemos medir los avances con indicadores que incentiven conductas injustas. Así, los indicadores de ejercicios de acción penal y sentencias condenatorias son criterios que se desvían de lo que debería ser el verdadero propósito de la justicia. En cambio, un indicador vigente que nos parece atinado es el de percepción de confianza. Este indicador sí incentiva que los operadores del sistema de justicia mejoren el trato hacia las víctimas y los imputados, y sigan procedimientos justos. De acuerdo con Tom Tyler, profesor de la Universidad de Yale, la confianza en las autoridades será mayor cuando los ciudadanos perciban que los procesos son justos y conforme a la ley. Variables como las de la percepción de confianza o la percepción de corrupción, creemos, representan el tipo de mediciones que deben guiar la nueva política de evaluación de la justicia.
Hacia una nueva forma de medir la justicia
En México Evalúa estamos desarrollando, con el apoyo de Open Society Foundations, un sistema de indicadores de calidad de la justicia que complemente las mediciones propuestas por Naciones Unidas para medir los avances en el ODS 16. Nuestra propuesta tiene como misión diseñar medidas que protejan a los usuarios actuales y potenciales del sistema de justicia y que garanticen los derechos de víctimas y acusados. Algunos de los indicadores que proponemos se basan en percepción. Por ejemplo, compartimos el criterio del gobierno federal de que es necesario medir confianza. Los indicadores de percepción son muy importantes para medir legitimidad y credibilidad de nuestras policías, nuestros fiscales, nuestros jueces y nuestras cárceles. En otras palabras, nos parece que la mejora del sistema de justicia se puede medir a través de la evaluación de los propios ciudadanos a quienes pretende servir.
Funcionarios del Gobierno Federal en la Oficina de la Presidencia y en la Cancillería tienen la última palabra sobre las formas en que, en definitiva, México reportará avances o retrocesos en justicia. Esperamos que estos funcionarios tomen el momento presente como una oportunidad para depurar el conjunto de mediciones que hoy guía su propia percepción acerca de lo que significa construir un país en paz. En este último año, incidentes como Ayotzinapa, Tlatlaya, Tanhuato y Apatzingán pusieron el foco sobre la fragilidad de las instituciones de justicia: el mensaje fue que las fuerzas de seguridad pueden violar la ley y puede violarla de forma atroz. Es en este contexto que la elección de indicadores de desempeño del sistema de justicia debe ser muy cuidadosa Esta pequeña decisión podría llegar a hacer una gran diferencia.
* Leslie Solís es investigadora del área de Justicia y Layda Negrete es coordinadora del Proyecto de Calidad de la Justicia, ambas de @mexevalua.
[1] Específicamente, en el informe se incluyen los siguientes indicadores del Programa Nacional de Procuración de Justicia 2013-2018: a) percepción de confianza ciudadana, b) avance en la implementación del sistema de justicia penal acusatorio en el ámbito de competencia de la PGR, c) porcentaje de ejercicios de la acción penal que derivaron en un auto de formal prisión o en auto de sujeción a proceso, d) porcentaje de devoluciones o desechamientos de casos por parte del Poder Judicial de la Federación respecto de las consignaciones remitidas por la PGR, e) tiempo promedio requerido para la integración de la averiguación previa, f) porcentaje de cumplimiento de órdenes de aprehensión y reaprehensión, y g) porcentaje de sentencias condenatorias obtenidas en primera instancia respecto al total de averiguaciones previas consignadas.
