El IEPS en tiempos del Huachicol

Mariana Campos (@mariana_c_v), Liliana Ruiz (@Liliana_Ruzi) y Alejandro García (@myosus) / Animal Político

La crisis en el abasto de gasolina pone el terreno propicio para hablar sobre el Impuesto Especial a Productos y Servicios (IEPS[1]), que se cobra a combustibles automotrices, su recaudación y asignación para financiar el gasto público. La Ley de Ingresos (LIF) 2019 aprobada por el Congreso plantea una meta ambiciosa: recaudar en el año por este impuesto 269 mil millones de pesos, lo cual es 41% más de lo que se recaudó en 2018.

En relación con la meta de ingresos totales que se espera que el Gobierno obtenga durante 2019 para financiar su gasto público, el IEPS representa el 7%. Una proporción considerable en comparación con lo observado históricamente.

Este nuevo año comienza con retos para la recaudación de este impuesto. En concreto, las acciones emprendidas del Gobierno federal para combatir el robo de combustible por parte de los ‘huachicoleros’ tienen efectos mixtos en las finanzas públicas que deben considerarse para valorar sus impactos.

Al ser cuestionado sobre cuánto tiempo durará esta situación, el presidente Andrés Manuel López Obrador manifestó que tienen pensado comprar 500 pipas de 60 mil litros para normalizar la distribución de gasolina en el país[2]. ¿Estaremos próximos a volver a la normalidad? La duración de esta situación también es relevante para el IEPS y su recaudación.

Sin agotar todos los posibles efectos, es importante resaltar dos que son evidentes. Por un lado, controlar el robo de combustibles podría impactar en las finanzas públicas. La compra del huachicol implica que no se está pagando el IEPS, ocasionando no sólo la pérdida del costo del combustible para Pemex, sino también que el Gobierno federal pierda ingreso por la evasión de este impuesto. Por lo que, el combate efectivo de este crimen puede aumentar las ventas de gasolina de Pemex. Por otro lado, las acciones emprendidas por el nuevo gobierno provocaron un abasto más lento de los combustibles, al sustituir la distribución de ductos por la de pipas. Esto afecta el volumen de ventas, y por ende de IEPS. Se recomienda vigilar este y otros posibles efectos mientras se reponen el número de operaciones.

Hay que recordar que el consumo de gasolina y diésel –por su naturaleza- no se modifica mucho aunque suban los precios o se enfrenten retos en su suministro, ya que son bienes con demanda inelástica[3]. Sin embargo, es cierto que un precio elevado del combustible puede generar que exista un mercado negro, pues muchas personas estarán dispuestas a comprar el combustible en un mercado alterno más barato.

A todo esto, ¿en qué se usa el IEPS? Desde 2015, año en el que dejó de subsidiarse el costo de la gasolina y comenzó a cobrarse el IEPS a gasolinas y diésel, este impuesto ha contribuido con ingresos importantes para las finanzas públicas.

El cobro de este impuesto resultó muy conveniente. Al coincidir con el desplome de los ingresos por venta de petróleo que tuvo lugar en 2015, su cobro no estuvo acompañado de una explicación filosófica de los motivos, más allá de la urgencia del Gobierno de hacerse más recursos para financiar su bolsa de gasto.

Los impuestos como el IEPS a gasolinas y diésel, en teoría, son diferentes a los impuestos generales, pues gravan el consumo de un bien que genera efectos negativos en la sociedad. En el caso de estos combustibles, generan emisiones y contaminación que dañan al medio ambiente, además de que promueven el uso de automóviles que a su vez generan tráfico y congestión. Por lo tanto, cobrar el IEPS a gasolinas y diésel no es una mala idea. Incluso en Europa después de la crisis financiera de 2008, se promovió un aumento en este tipo de impuestos que gravan “un mal” y una disminución de los impuestos al trabajo con el objetivo de reactivar la actividad económica.

Los ingresos por IEPS a combustibles se van a la bolsa general de recaudación. Sin embargo, es común ver en otros países que desde hace varios años los impuestos a gasolina y diésel se han etiquetado para financiar infraestructura para transporte y otras prioridades.

En Estados Unidos por ejemplo, desde 1956 se creó el Fideicomiso para Carreteras (Highway Trust Fund) y fue entonces que los ingresos por impuestos a las gasolinas comenzaron a etiquetarse específicamente para financiar transporte y autopistas[4].

El sistema de carretas públicas en EE.UU. ha dependido fuertemente de los impuestos a combustible que son recaudados tanto por el gobierno federal como por los gobiernos estatales. Sin embargo, es fundamental mencionar que el sistema de fondeo basado en los impuestos a combustibles ha venido perdiendo su capacidad recaudatoria con el tiempo y el surgimiento de nuevas tecnologías. Especialmente, el rápido aumento de vehículos de combustible-eficiente y vehículos eléctricos han contribuido a esta situación, y se espera que esto continúe incrementando.

En la Unión Europea los servicios de transporte público urbano se gestionan con base en diversos esquemas de gobernanza y financiamiento entre diferentes niveles de gobierno[5]. Pero los impuestos al combustible sí se etiquetan para financiar prioridades de política pública. Por ejemplo, en Italia una parte de la recaudación del impuesto a combustibles se transfiere a las regiones para financiar y administrar el transporte público urbano. En Alemania, también una parte del impuesto al combustible se utiliza para financiar inversión en transporte público.

El caso de Francia es singular también, pues los ingresos del impuesto sobre la nómina se destinan para financiar tanto la inversión como operación del sistema de transporte público urbano[6].

Tanto en los países europeos, como en Estados Unidos, los impuestos a los combustibles pueden utilizarse como fuente de fondeo para diversos objetivos de política pública. Sin embargo, es necesario considerar la estabilidad y sostenibilidad de éstos en el mediano y largo plazo para que realmente puedan considerarse una fuente de financiamiento para prioridades como el transporte público. Además, es fundamental tomar en cuenta que en la mayoría de los casos deberán existir otras fuentes de fondeo (ejemplo: cargos por congestión o tráfico vehicular en horas pico, tarifas adicionales por el uso del automóvil, tarifas por el uso de autopistas en función del kilometraje, entre otros), precisamente para garantizar estabilidad de los ingresos e incorporar posibles cambios –como los que ocurren debido a la innovación tecnológica-.

Evidentemente, este tipo de impuestos son un apoyo en el financiamiento de proyectos prioritarios como el transporte público, que además pueden tener efectos positivos en nuestra sociedad, como disminuir el tráfico vehicular y la contaminación.

Para el caso de México, habría que hacer un análisis del impacto del IEPS a combustibles en la economía familiar y en las finanzas públicas. Es momento de cuestionar si al menos una parte de los recursos recaudados podrían destinarse a mejorar el transporte público o para facilitar la transición hacia una economía más verde. Especialmente considerando que en el paquete económico 2019[7], el monto de inversión pública federal en transporte suma 68 mil millones de pesos, cifra que representa el 25% del total de la recaudación del IEPS a gasolinas y diésel.

Mientras esto sucede muchos ciudadanos tienen opciones limitadas para transportarse o sustituir su medio de transporte de combustibles fósiles. Actualmente,, el cobro de este impuesto tendrá meramente efectos recaudatorios, sin aprovechar sus potenciales beneficios ambientales y sociales, por los que se promueve su uso  a nivel internacional.

[1] Impuesto Especial a Productos y Servicios.

[2] https://www.elfinanciero.com.mx/nacional/lopez-obrador-propone-la-compra-de-500-pipas-para-regularizar-distribucion-de-gasolinas

[3] Ante incrementos del precio, su consumo (Compra) no disminuye más que proporcionalmente. Esto es en parte al problema de sustitución que enfrenta.

[4] Revisiting the Fuel-Tax Based Transportation Funding System in the United States. Public Works Management and Policy. Abril 2015

[5] Pilot project study on innovative ways of sustainably financing public transport. Comisión Europea. Marzo 2018. Dirección General de Movilidad y Transportes.

[6] Este impuesto constituye una gran proporción de los fondos para financiar el transporte público en Francia, comparado con otras fuentes de fondeo como son las tarifas por el uso de carreteras y autopistas que son significativamente mayores en otros países.

[7] PPEF 2019 debido a que a la fecha no están disponibles las bases de datos del PEF 2019, al 16 de enero 2019.