¿Hubo competencia en la obra del Tren México-Toluca?

En el proyecto de Tren Interurbano México-Toluca no concurrió un número suficiente de participantes que cumplieran los requisitos y entre los que se pueda elegir la mejor opción.

A la hora de comprar un nuevo televisor, la mayoría de los consumidores buscamos comparar los precios y condiciones ofrecidos por distintos proveedores, con el fin de obtener el mejor beneficio a cambio de nuestro dinero. Eso es posible porque existen muchos fabricantes de televisores y tiendas que los venden. Lo mismo pasa con el Estado: si se busca obtener mayor valor a cambio del uso del dinero público, se debe priorizar la competencia en los procesos de adjudicación de los contratos públicos. Los procedimientos de contratación del proyecto del Tren Interurbano México-Toluca ilustran muy bien esta necesidad.

En la medida que existan mayores niveles de rivalidad competitiva en los procedimientos de adjudicación de contratos, mayores serán las probabilidades de que la autoridad convocante obtenga mejores condiciones de contratación en cuanto al precio, calidad y oportunidad de las obras, productos y servicios públicos que adquiere. En contraste, las transacciones con un número reducido de empresas, o donde un grupo pequeño domina el mercado, facilitan la conformación de acuerdos colusorios entre competidores que erosionan las condiciones de contratación en detrimento del erario.

Para aterrizar estas ideas y valorar el nivel de competencia observado de un proyecto de obra pública, lo primero es distinguir entre los procedimientos de contratación naturalmente competitivos y los no competitivos. En los competitivos se determina al contratista ganador por medio de un concurso, como la licitación pública y la invitación a cuando menos tres. Los procedimientos no competitivos comprenden las adjudicaciones directas y los convenios celebrados entre dependencias, en los que la autoridad responsable de la contratación decide de manera unilateral a quién se le adjudicará el contrato. En estos últimos, de entrada, se pierde toda posibilidad de competencia, mientras que en los primeros sí existe tal posibilidad.

Ahora, es importante aclarar que no podemos asumir que la adjudicación de contratos mediante concursos garantiza un nivel de competencia deseable. Licitación abierta o restringida no es igual a competencia. Es necesario verificar el número de proposiciones que efectivamente se presentaron en los procedimientos bajo análisis, así como el número de proposiciones que resultaron solventes y efectivamente compitieron por el contrato.

En las licitaciones e invitaciones restringidas, se pueden presentar casos en los que un solo proveedor entrega proposición, de tal manera que evidentemente no hay competencia. También se pueden presentar casos en los que se logra recibir un gran número de proposiciones por parte de posibles proveedores, sin embargo, varias de éstas no llegan a cumplir con los requisitos para ser valoradas o tomadas en cuenta para recibir el contrato. Esto significa que suele haber distintos niveles de competencia en los concursos por el contrato y que para valorarlos, se debe emprender un análisis que llegue al fondo de estos aspectos.

En esta misma línea, la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) realizó diversas recomendaciones para fortalecer la competencia en la contratación pública y asegurar un mayor número de proposiciones solventes .

En ese contexto, México Evalúa revisó datos de una muestra de procedimientos de contratación del proyecto del Tren México-Toluca. La muestra observada comprende procedimientos para adjudicar contratos que en conjunto representan 73.8% (35. 8 mil millones de pesos) del monto total de inversión (48.5 mil millones de pesos) previsto para la construcción del Tren Interurbano México-Toluca. Está integrada por 13 procedimientos de contratación, cuyo monto de adjudicación superó 100 millones de pesos a enero de 2017.

La mayor parte de los contratos de la muestra se adjudicaron mediante un concurso (92%), lo cual indica que hubo un esfuerzo en el sentido correcto: promover los concursos sobre la adjudicación directa. Dentro de los 13 procedimientos de contratación que conforman la muestra, 12 corresponden a procedimientos competitivos (ocho licitaciones públicas y cuatro invitaciones a cuando menos tres) y sólo uno a contrataciones no competitivas (una adjudicación directa).

También se observó que los concursos recibieron un buen número de proposiciones. En los 12 procedimientos competitivos analizados, proveedores o contratistas presentaron un total de 65 proposiciones.

No obstante, se observó un bajo número de proposiciones solventes con respecto al total de proposiciones, pues sólo 24 fueron solventes. Esto implica que sólo el 37% de las proposiciones recibidas cumplieron con la totalidad de los requisitos y estuvieron en posición de competir por el contrato.

Así, aunque se hayan hecho varias licitaciones, y se hayan recibido decenas de proposiciones, la realidad es que varias proposiciones fueron desechadas y no pudieron competir. Consideramos entonces que se observó un nivel de competencia menor al deseable.

El nivel de competencia real y la efectividad en los concursos puede y debe mejorar. No concurrió un número suficiente de participantes entre los que se pueda elegir la mejor opción.

Para determinar el nivel de competencia efectivo por procedimiento de contratación adoptamos el criterio empleado en las prácticas de contratación de la Unión Europea . Vale aclarar que la Cofece también se ha pronunciado por criterios similares.

En ese sentido, para valorar el nivel de competencia efectiva se consideró como parámetro el número de proposiciones solventes, es decir, la oferta de propuestas que realmente estuvieron en condiciones de competir y ser consideradas para adjudicar el contrato. La Unión Europea ha establecido que el número mínimo de proposiciones solventes esperadas en un concurso restringido es de cinco . Por su parte, la Cofece se pronunció también respecto de un número mínimo de proposiciones solventes, aunque en un menor número, pues considera que por lo menos deben ser tres.

Si cinco es el número mínimo para garantizar competencia en los procedimientos de contratación restringida, con más razón es deseable un número mayor en un concurso público abierto. Bajo ese criterio, consideramos que los procedimientos competitivos que se efectuaron en un contexto real de competencia son aquéllos en los que existieron seis proposiciones solventes o en condiciones de competir.

Al analizar las proposiciones presentadas en los procedimientos que comprende la muestra, se observó que, en promedio, se recibió un número de 5.4 proposiciones, de las que solo 2 fueron solventes por concurso. En otras palabras, en la muestra de 12 procedimientos competitivos, no se recibió el número de proposiciones solventes esperado para las licitaciones restringidas (cinco) y mucho menos, para las licitaciones públicas (igual o mayor a seis).

A partir de tal criterio y para obtener un panorama más preciso sobre el nivel de competencia efectiva que se observó en los concursos de la muestra, se clasificaron los procedimientos en los tres conjuntos siguientes:

1) Sin competencia: adjudicaciones directas, convenios, licitaciones públicas e invitaciones a cuando menos tres con una proposición solvente.

2) Poca competencia: licitaciones públicas e invitaciones a cuando menos tres, con hasta cinco proposiciones solventes.

3) Competencia: licitaciones públicas e invitaciones a cuando menos tres, con por lo menos seis proposiciones solventes.

De esta manera, observamos que ninguno de los procedimientos de contratación “competitivos” de la muestra implicó un nivel de competencia deseable, porque ningún contrato se adjudicó después de evaluar por lo menos seis proposiciones solventes.

La mayor parte de los procedimientos de contratación de la muestra, es decir, el 54% (que representa 22.6 mil millones de pesos) se adjudicó bajo un nivel de poca competencia, en el que se analizaron de dos a cinco proposiciones solventes, y el 46% restante (13.5 mil millones de pesos) sin competencia, por tratarse de una adjudicación directa y licitaciones (abierta o restringida) con una sola proposición solvente. Lo anterior se puede observar en los siguientes gráficos:

Tal como se concluyó al analizar una muestra de procedimientos de contratación del Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México[4], en el que también se identificó un nivel de competencia bajo y menor al deseable, lo que pretendemos demostrar con este tipo de análisis es la necesidad de conocer los factores que propician estos resultados y que las autoridades encargadas de la adjudicación de contratos de obra pública rindan cuentas, a partir de indicadores claros y contundentes como los propuestos.

Como ya lo hemos afirmado, estas tareas son prioritarias para entender las deficiencias de los procesos de contratación y así estar en posibilidad de imaginar soluciones que mejoren la capacidad del Estado mexicano para contratar de manera más efectiva.

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Diana Nava Muciño es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es abogada por la Escuela Libre de Derecho. Itzel Moya Villegas es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Estudió la licenciatura en Ciencias Políticas y Relaciones Internaciones en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Las autoras agradecen a Miguel Cedillo por el diseño de las gráficas.

** Los datos y las gráficas son de elaboración propia a partir de la consulta de los documentos de los procedimientos de contratación y la información del Proyecto de Construcción del Tren Interurbano México Toluca, en las siguientes páginas:

Fuentes consultadas:

Comisión Federal de Competencia Económica. Recomendaciones para Promover la Competencia y Libre Concurrencia en la Contratación Pública. Mayo 2016.
Obra Pública Abierta en Transparencia Presupuestaria.
Portal de Obligaciones de Transparencia. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
CompraNet. Sistema Electrónico de Información Pública Gubernamental.
datos.org.mx
Tren Interurbano Tramo CDMX.

[1] Comisión Federal de Competencia Económica. Recomendaciones para Promover la Competencia y Libre Concurrencia en la Contratación Pública. Mayo 2016.

[3] Segundo párrafo del artículo 65 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga a Directiva 2004/18/CE.

[4] Animal Político. Mal Síntoma en las Contrataciones del NAICM. Marzo 2017.

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