Guardia Nacional: el riesgo de más “daños colaterales”

Max Holst (@mxholst), Alan López (@alanfabian07) y Magda Ramírez (@magdaramirez09) | Animal Político 

Antes, el principal violador de derechos humanos era el Estado… ya no es así porque no se permite la violencia, la tortura, el aniquilamiento, las masacres, la impunidad y, si algún servidor público viola derechos humanos, es castigado”, aseguró el presidente Andrés Manuel López Obrador en su conferencia mañanera el pasado 10 de diciembre^[1].

Podríamos secundar las palabras del presidente, acaso con una pequeña nota: una parte muy específica del Estado destaca como el principal violador. La participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública durante los últimos años ha estado acompañada de reiteradas y atroces violaciones a los derechos humanos: detenciones arbitrarias, tratos inhumanos, actos de tortura y desapariciones forzadas. A pesar de que la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se ha pronunciado por la necesidad de supervisar y regular las acciones de tales instituciones[2], los derechos humanos de los mexicanos se siguen transgrediendo.

Para pacificar el país, el actual Gobierno federal propuso la creación de la Guardia Nacional, un nuevo cuerpo de seguridad integrado por elementos de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), la Policía Federal (PF) y la Secretaría de Marina (Semar). Actualmente se están capacitando a más de 21 mil nuevos elementos de esta dependencia en materia de respeto de derechos humanos.

Sin embargo, dado los antecedentes de estas tres instituciones, resulta difícil creer que las capacitaciones serán suficientes para evitar que la Guardia Nacional cometa violaciones a los derechos humanos. Veamos por qué.

Una crisis que no se ha podido contener

Para dimensionar el problema, revisamos los informes de actividades de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y el Censo Nacional de Derechos Humanos Federal, publicado recientemente por el Inegi. Este censo revisa los hechos violatorios^[3] registrados tanto por la CNDH como por las comisiones estatales. La edición 2019 del censo reporta no sólo los hechos por entidad sino también por dependencia federal.

En 2018, la Sedena, la Policía Federal y la Semar se encuentran en el top 10 de las dependencias federales con más quejas por violaciones a los derechos humanos. Las quejas presentadas contra estas instituciones han aumentado considerablemente entre 2016 y 2018: Semar (135%), Sedena (47%) y PF (40%). En 2018, estas tres dependencias acumulan un total de 5 mil 71 hechos presuntamente violatorios.

 Una vez que los organismos de protección de derechos humanos revisan las quejas, estos pueden emitir recomendaciones^[4] para que las dependencias responsables reparen los daños, realicen cambios a sus procesos internos o apliquen las sanciones correspondientes ante casos en donde se verificó la violación^[5]. Estas recomendaciones no son vinculatorias ante las autoridades responsables, quienes pueden aceptarlas o no, así como cumplirlas de manera parcial o total, siempre con un justificación pública^[6].

La CNDH también tiene entre sus atribuciones investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente^[7]. Así, puede emitir recomendaciones específicas con el objetivo de proteger y defender los derechos humanos, en aquellos casos en los que no es posible obtener otra forma de solución en favor de las y los quejosos y/o las personas agraviadas.

Las dependencias federales involucradas en acciones de seguridad pública (Semar, Sedena y PF) se encuentran en el top 10 con el mayor número de recomendaciones. Entre los hechos violatorios más comunes en las recomendaciones destacan los que están relacionados con la labor de las autoridades de seguridad pública: detención arbitraria, tortura, privación de la vida y trato cruel, inhumano o degradante.^[8] De hecho, en 2018 el número de recomendaciones emitidas a estas tres dependencias aumentó en 29% respecto año anterior, mientras que las recomendaciones por violaciones graves aumentaron de una a ocho.

Cabe destacar que durante el periodo 2012-2018, la Sedena fue la dependencia con la mayor proporción de recomendaciones por violaciones graves de los derechos humanos con 20% del total de las recomendaciones de la CNDH.

Aunque las recomendaciones no son vinculantes, en la mayoría de los casos son aceptadas por las dependencias. Sin embargo, como se muestra en la gráfica, rara vez se acatan en su totalidad: en el caso de la Sedena, una de cada seis; en el de la Semar, una de cada nueve; y en el caso de la Comisión Nacional de Seguridad, una de cada 30.

Mecanismos de control insuficientes

Desde la concepción de la Guardia Nacional se ha establecido la obligatoriedad de la capacitación de sus miembros en materia de derechos humanos, tanto para elementos veteranos como para personal de nuevo ingreso, con cursos que duran únicamente tres semanas. Sin embargo, esta medida no es suficiente para garantizar el respeto a los mismos. Una muestra es que desde 2008 la Sedena lleva a cabo diversos programas de “promoción y fortalecimiento en derechos humanos” y, aun así, en 2018 se posicionó como el organismo en materia de seguridad con mayor cantidad de quejas presuntamente violatorias de derechos humanos.

Asimismo, el gobierno también ha hecho esfuerzos por tener ciertos mecanismos de supervisión. En el artículo 97 de la Ley de la Guardia Nacional obliga al Ejecutivo a detallar en el informe de resultados, presentado al Senado de la República, el número de recomendaciones en materia de derechos humanos con respecto a las actuaciones de esta dependencia, así como el desglose de sus motivos, la atención que se haya dado a las mismas y, en su caso, el sentido de los informes que emitan la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y las equivalentes de las entidades federativas.

Además, la misma ley contempla en su artículo 22 la creación de una Unidad de Asuntos Internos, cuyo titular sea nombrado por el presidente de la República, y que cuenten con autonomía de gestión para investigar quejas y denuncias.

Hacia dónde tenemos que ir

A pesar de los esfuerzos institucionales antes mencionados, consideramos que es indispensable fortalecer los mecanismos de supervisión interna y externa (o crear nuevos) sobre el desempeño de la Guardia Nacional, en apego al respeto de los derechos humanos.

Primero, recomendamos implementar un mecanismo de supervisión externa^[9] que se integre por representantes de organizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector empresarial, para identificar y corregir fallas administrativas y de procesos, así como para detectar las buenas prácticas institucionales. Entre sus atribuciones se incluirían las siguientes: acompañar la investigación de quejas y denuncias, promover operativos y estrategias con un enfoque de respeto a los derechos humanos, prevenir conductas que atenten contra estos derechos, informar a la ciudadanía sobre los resultados de la actuación de la Guardia Nacional.

Segundo, proponemos ampliar la autonomía de la Unidad de Asuntos Internos (que no sólo sea de gestión, sino también financiera) para atender las quejas y denuncias, incluso anónimas, sobre el desempeño institucional. Si esta unidad cuenta con capacidades sólidas para vigilar, supervisar e investigar, los elementos de la corporación se sentirán con mayor confianza para denunciar hechos violatorios de derechos humanos.

Tercero, sugerimos elaborar un protocolo de actuación de los elementos de la Guardia Nacional que esté apegado a estándares internacionales de respeto de los derechos humanos y a la Ley Nacional de Uso de la Fuerza.

A pesar de que el presidente ha mencionado que sus elementos no cometerán violaciones a los derechos humanos, las inercias institucionales son más fuertes que los buenos deseos. Además, la poca transparencia y los limitados mecanismos de rendición de cuentas generan condiciones propicias para este tipo de conductas, de las que no está exenta la Guardia Nacional. Se requieren controles que disuadan a los elementos de abusar de su poder: mecanismos de supervisión y contrapesos.

^[1] Rodríguez García, A. “En marco del Día de los Derechos Humanos, AMLO encomia al ejército”. Proceso, 10 de diciembre de 2019.

[2] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México. Sentencia de 28 de noviembre de 2018.

^[3] Son aquellas quejas en las que “se determinó la presunta violación de derechos humanos, con lo cual se da inicio a una fase de investigación […] La investigación de una queja tiene como propósito reunir las evidencias que permitan determinar si se cometió o no una violación a los derechos humanos”. (CNDH, 2018)

^[4] Las recomendaciones “constituyen una enérgica solicitud a la autoridad para que se brinde la adecuada atención a la víctima, de tal forma que le permita restituir su situación al estado en el que se encontraba antes de sufrir el daño” (Recomendaciones, CNDH).

^[5] Las recomendaciones no son el único medio, ya que existen otros como la conciliación, la solución de quejas durante el procedimiento y las acciones de inconstitucionalidad, además de las acciones de promoción, observancia, estudio, divulgación y desarrollo institucional de esta Comisión Nacional.

^[6] De acuerdo con el artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

^[7] O si lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el Gobierno de un Estado, la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México o las legislaturas de las entidades federativas.

^[8] Así, lo identificó la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos al analizar más de 200 recomendaciones emitidas por la CNDH relacionadas con la comisión de crímenes como desaparición forzada, tortura y asesinatos entre 2007 y junio de 2017, y encontró que el 73% narra el involucramiento de las Fuerzas Armadas.

^[9] Diversas organizaciones de la sociedad civil han promovido la implementación este tipo de mecanismos: Mecanismo Ciudadano de Transparencia de la CNS, Mecanismos externos de supervisión de policías locales, Conferencia Internacional sobre Controles Democráticos de la Seguridad y Supervisión Externa de la Policía.