Golpes desde lo local a la independencia judicial
Por Laurence Pantin (@lpantin) y Ramiro Suárez (@SuarezGalan)
Dos reformas constitucionales a nivel local aprobadas hace unas semanas en Chihuahua y en Yucatán ponen en riesgo la independencia judicial, cada una a su manera. Vemos con preocupación que el escenario de retrocesos se comienza a profundizar; por eso, urge que se discuta la iniciativa de reforma a los artículos 116 y 122 de la Constitución propuesta para Olga Sánchez Cordero, la cual busca justamente fortalecer la independencia de los poderes judiciales locales.
La captura, reforma a reforma
Como alertamos en su momento, en Chihuahua, el pasado 19 de mayo, el Congreso local aprobó la modificación del proceso de nombramiento de los magistrados. Así, el sistema existente, que preveía la realización de un concurso de oposición del cual salía una terna que se sometía al Ejecutivo, instancia que elegía al ganador a ratificarse después en el Congreso, fue sustituido por uno en el que una comisión conformada por un representante del Poder Ejecutivo, otro del Legislativo y un tercero del Judicial, somete una terna de candidatos al Congreso. La reforma también cambió el requisito de antigüedad necesario para aspirar a la presidencia del Tribunal Superior de Justicia: en lugar de contar con cinco años como magistrados o magistradas, los candidatos deberán tener por los menos siete años en el cargo.
Todo esto implica, en suma, que la próxima vez que el Pleno de magistrados elija a su presidente o presidenta –en principio, en noviembre de 2023–, no podrán competir los magistrados que hayan sido designados con la aprobación del gobernador Javier Corral. Esto favorece, indirectamente, a los magistrados nombrados por gobernadores anteriores, en particular César Duarte, quien, recordemos, fue extraditado a México el 2 de junio para ser juzgado por la justicia local.
La reforma aprobada el 4 de mayo en Yucatán va por otra ruta: amplía el número de magistrados de 11 a 15, dando la posibilidad al actual gobernador de nombrar a cuatro magistrados, pues en esa entidad, cuando una vacante de magistrado se ‘abre’, le corresponde al Ejecutivo someter ternas al Congreso, donde su partido cuenta con mayoría. También modifica el derecho al haber de retiro de los magistrados, el cual, en lugar de ser vitalicio, ahora solamente contempla un año de vigencia. Sin embargo, los transitorios de la reforma prevén que, por única ocasión, los magistrados que no hayan cumplido los 15 años que les da derecho a este haber de retiro pueden solicitar su jubilación anticipada y gozar de la pensión vitalicia. Esto constituye una manera de presionar a los magistrados actuales para que se retiren antes de concluir su periodo[1]. De hecho, cuatro magistrados ya han solicitado su jubilación anticipada, lo que implica que el gobernador tendrá de facto la posiblidad de nombrar por lo menos a ocho integrantes del Tribunal y contar así con una hipotética mayoría de magistrados allegados.
Estas reformas recientes se suman a otras que han buscado capturar politicamente a los tribunales superiores de justicia, como la que se aprobó en Baja California en 2020[2].
Un posible antídoto desde el ámbito federal
Justo antes de que se terminara el periodo de sesiones, la senadora Olga Sánchez Cordero presentó una iniciativa de reforma constitucional que, como hemos dicho, busca fortalecer la independencia de los poderes judiciales locales. ¿Qué propone esta iniciativa?
1. Fortalecer la carrera judicial. En primer lugar, la iniciativa prevé que las leyes estatales fijen las bases para la formación y actualización profesional de los servidores judiciales, así como para el desarrollo de la carrera judicial bajo los principios de honorabilidad, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia. Esto es un signo muy positivo, pues significaría la institucionalización de la carrera judicial, aunque sería todavía mejor si en la iniciativa se puntualizara que las entidades federativas deben cumplir con tal responsabilidad en el marco de una ley específica de carrera judicial, pues en la actualidad ninguna cuenta con una.
De paso, cabe señalar que no existe un modelo homologado de carrera judicial, pues en cada poder judicial los niveles o puestos que son parte de la carrera varían, y para cada uno pueden ser distintos los procesos de selección, algunos más exhaustivos que otros[3]. En este sentido, sería deseable que la reforma estableciera que la carrera judicial debe abarcar todos los puestos jurisdiccionales, desde la categoría de más bajo nivel hasta el cargo de magistrado, habida cuenta de que cuando alguno queda fuera de la carrera, se puede generar un contexto propicio para realizar nombramientos poco rigurosos, basados en prácticas de nepotismo o en interesés políticos.
2. Hacer más rigurosos los procesos de designación. La iniciativa plantea que los nombramientos de magistrados estatales se realicen a través de concursos de oposición entre aquéllos con una carrera en la impartición de justicia y quienes se hayan distinguido por su ejercicio de la actividad jurídica. También se propone que el proceso de designación de las vacantes de magistrados salga de una terna (derivada del concurso de oposición), que el Consejo de la Judicatura sometería a consideración del Congreso del Estado para un nombramiento con el voto de las dos terceras partes.
Nos parece muy positivo que se prevea que los magistrados sean nombrados con base en un concurso de oposición, aunque sería deseable definir las características básicas que debe tener un concurso de este tipo, pues hemos identificado ciertas prácticas que llevan ese nombre, pero que carecen de objetividad y rigor esperados.
Por otra parte, es importante tomar en cuenta que algunas legislaciones locales, como la del Estado de México, prevén que los magistrados sean designados mediante concursos de oposición, y sólo se requiere la ratificación del Congreso local. Este modelo elimina la discrecionalidad con la que el Consejo de la Judicatura elabora las ternas, y mantiene un poder de veto por parte de la legislatura en caso de que la persona con los mejores resultados en el concurso de oposición no tenga necesariamente el perfil más idóneo. Consideramos que este modelo es mejor todavía que el que incluye ternas, pues es más riguroso. En todo caso, se podría contemplar la posibilidad de que los estados escojan entre ambos tipos de procesos.
Por otra parte, la iniciativa se podría robustecer si se incluyeran mecanismos de transparencia y participación ciudadana en los procesos de designación de los magistrados. Es decir, se podría establecer la obligación de publicar el expediente que los candidatos al cargo presentan cuando se postulan, así como de transmitir y abrir al público sus comparecencias y/o exámenes orales, si es que se realizan. También se podría permitir que los ciudadanos envíen observaciones sobre los candidatos, las cuales deberían publicarse, y que formularan preguntas durante las comparecencias (en su caso).
Otro aspecto que podría fortalecer la iniciativa es la previsión de que todos los cargos jurisdiccionales, y no sólo los de magistrado, se nombren mediante concursos de oposición. Esto contribuiría a eliminar las prácticas de nepotismo o amiguismo que todavía existen en algunos poderes judiciales.
3. Dar mayor autonomía presupuestal a los poderes judiciales. Otra garantía de independencia judicial es la suficiencia y autonomía presupuestales. Frente a la tradicional posición de debilidad en la que se encuentran la mayoría de los poderes judiciales a la hora de negociar su presupuesto, la propuesta de la senadora Olga Sánchez plantea que el presupuesto anual de cada uno de los poderes judiciales locales no pueda ser inferior al 2% del presupuesto general de la entidad federativa respectiva.
Esta propuesta también nos parece acertada, porque permitiría que todos los poderes judiciales cuenten con un presupuesto mínimo. En la práctica, hemos observado que muchos poderes estatales tienen un presupuesto muy limitado en comparación con las cargas de trabajo que enfrentan (con algunos casos extremos). En 2020, el gasto de los poderes judiciales locales representó el 1.63% del gasto total de las entidades federativas[4], y sólo cinco entidades destinaron más del 2% de su gasto a los poderes judiciales.
Proponemos una vuelta de tuerca más: si cada poder judicial se encargara de presentar su presupuesto directamente al Congreso local, sin pasar por el Ejecutivo, estaría en una mejor posición para negociarlo.
Todo lo anterior sin obviar que son necesarios mayores controles sobre el ejercicio del gasto de los poderes judiciales, para evitar el derroche de recursos.
El tiempo juega en contra
Resulta esperanzadora la presentación de una reforma constitucional con tantos elementos apreciables que bien podrían fortalecer a los poderes judiciales locales, sobre todo si proviene de la presidenta del Senado. No obstante, esta esperanza puede morir en la congeladora legislativa, como ya sucedió con una iniciativa muy similar presentada en septiembre de 2018, y con ello seguir postergando las acuciantes modificaciones estructurales de la justicia local.
En el contexto actual, donde cada vez más congresos
estatales pasan reformas que atentan contra la independencia judicial, es
urgente que esta iniciativa se discuta. Queda en manos de nuestros legisladores
federales dar cauce a las demandas de miles de mexicanos que todos los días se
acercan a las instituciones de justicia estatales en búsqueda de justicia.
[1] Es interesante que otras modificaciones, por el contrario, podrían favorecer la independencia judicial, como la que apunta a que los magistrados sean nombrados por 15 años, sin tener que solicitar su ratificación después de seis años –como era el caso–, o la que establece que el Poder Judicial envíe su propuesta de presupuesto directamente al Legislativo sin tener que presentarlo antes al Ejecutivo (evitando que éste pueda modificarlo).
[2] Esta reforma sustituía el Consejo de la Judicatura por una Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina y también modificaba el proceso de nombramiento de los magistrados. Mientras que antes se preveía que los candidatos al cargo eran propuestos por el Consejo de la Judicatura al Congreso, con base en un concurso de mérito y después de recibir observaciones par parte de colegios de abogados y facultades de derecho sobre los candidatos, la reforma estableció que le correspondía al gobernador presentar una terna ante el Legislativo.
[3] Para más detalles sobre la carrera judicial en México, se puede consultar nuestro estudio 20 recomendaciones para consolidar la carrera judicial.
[4] Fuente: elaboración propia con datos de INEGI. Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal 2021 y Finanzas Públicas Estatales y de la Ciudad de México 2021.
