Gobierno y dispendio: 2018-2022
Luis Rubio (@lrubiof) | Nexos
La característica más patente del subdesarrollo es la ubicuidad del binomio escasez-dispendio. Pocos gobiernos ejemplifican mejor la existencia de este binomio como el de México. Lo que distingue al actual sexenio de todos los que me ha tocado observar es la ausencia de un proyecto para el desarrollo del país. Algunos gobiernos han tenido proyectos demasiado ambiciosos, otros meramente ideológicos; algunos faltos de ambición, otros eran irreales o inviables. Pero ninguno carecía de un esquema orientado a lograr mayor prosperidad y mejores niveles de vida. El gobierno actual ha logrado no sólo el empobrecimiento de cada vez más mexicanos, sino el despilfarro de recursos y la ausencia de oportunidades de progreso. Han convivido en él la escasez y el dispendio, inexorable prueba de retroceso.
Para el presidente López Obrador el desarrollo se logra casi por ósmosis: el gobierno concentra todo el poder y el resto ocurre de manera automática. En lugar de estrategias, inversiones o legislación, lo que hay es una manipulación narrativa dedicada a nutrir una base electoral, junto con tres proyectos de inversión que no sólo no son ambiciosos, sino que no tienen sentido estratégico alguno ni para el país ni para las regiones donde se instalan. Estamos frente a un proyecto político de poder, no de desarrollo.
La pandemia inexorablemente afectó tanto a la actividad económica como a la función gubernamental. Pero no cambió las prioridades de inversión del gobierno, todas ellas concebidas antes, sin mayor debate. El gasto ejercido hasta ahora ha sido posible por las dos décadas previas de construcción institucional, que dieron por resultado una estructura financiera estable, un perfil de deuda muy cómodo para el erario, fondos y fideicomisos para casos de emergencia, como recesiones económicas o desastres naturales. Sin eso, el gobierno actual jamás habría podido desviar hacia sus clientelas favoritas recursos que se dedicaban antes a promover la inversión en infraestructura, generación de electricidad, etcétera. El presidente habla de austeridad, pero la austeridad no existe: los recursos se siguen gastando, pero ahora con un criterio de rentabilidad electoral y política, no de desarrollo económico.
Los hechos no son favorables al presidente y su proyecto. Los números muestran una enorme desmesura en las políticas emprendidas tanto por su costo intrínseco como por lo que los economistas denominan “costo de oportunidad”, es decir: la inversión que no se realizó por haber privilegiado otras prioridades.
El gobierno actual diseñó cuatro proyectos emblemáticos. Su costo debe medirse de tres maneras. En primer término, por la inversión misma: ¿es adecuada?, ¿contribuye al desarrollo del país o a resolver problemas fundamentales, así sea en el largo plazo? En segundo lugar, ¿qué otras opciones existían?, ¿los proyectos emprendidos fueron los mejores o se pudieron haber empleado esos mismos recursos de una mejor manera? Finalmente, pero igual de importante, ¿qué consecuencias tuvieron las inversiones elegidas?, ¿cuál fue su rendimiento?
La primera pregunta que se hace cualquier funcionario que se respete es si la inversión que piensa hacer es la mejor posible, ¿cuál es su costo y cuál su beneficio esperado? ¿Hay mejores opciones? Si las hay, ¿cuánto cuestan? El punto es determinar la mejor probabilidad de avance en el bienestar de la población, cosa que no puede ocurrir cuando el análisis del costo de oportunidad no existe o la decisión se reduce a un dogma o a una convicción que no parte de la realidad.
El aeropuerto
No hay mejor ejemplo de dispendio que el famoso aeropuerto Felipe Ángeles con sus tres costos: el de construirlo, el de destruir el NAICM —que llevaba cerca de 40 % de avance— y el de tener que construir en el futuro otro aeropuerto porque la combinación de los dos actuales (AIFA y AICM) es disfuncional e insuficiente.
El gobierno se ha distinguido por la opacidad en el manejo de las inversiones públicas, así que es necesario estimar los costos a partir de la (poca) información disponible. Según la Cuenta Pública, se han aprobado para el aeropuerto de Santa Lucía 95 000 millones de pesos, poco menos de 5 000 millones de dólares al tipo de cambio actual.
Tabla 1. Presupuesto aprobado y ejercido en el AIFA
| Año | Monto global aprobado (mdp reales) | Aprobado PEF (mdp reales) | Modificado (mdp reales) | Ejercicio (mdp reales) |
| 2019 | 86 664 | – | 4703 | 4703 |
| 2020 | 86 809 | 5678 | 12 973 | 12 973 |
| 2021 | 84 956 | 21 314 | 77 148 | 77 148 |
| Total | No aplica | 26 992 | 94 825 | 94 825 |
Fuentes: https://bit.ly/3T3nN1B, https://bit.ly/3QFQPTy y https://bit.ly/3CqV8h4
A este costo hay que agregar el de la destrucción del aeropuerto de Texcoco (NAICM), que incluye el repago a los tenedores de bonos por una cantidad cercana a los 16 000 millones de dólares, coincidente con la cifra de 331 996 millones de pesos de la Cuenta Pública de 2019 reconocida por la Auditoría Superior de la Federación.
Como saben todos los usuarios del viejo aeropuerto (AICM), aunque al parecer no el presidente, tarde o temprano se requerirá un nuevo aeropuerto que reemplace al actual y que no será el de Santa Lucía, en tanto éste compite por el espacio aéreo con el viejo aeropuerto y porque adolece de sus mismos defectos: malos accesos y límites a su potencial de crecimiento. El nuevo aeropuerto costará al menos otros 16 000 millones de dólares. En suma: la mala decisión sobre el aeropuerto costará al menos unos 37 000 millones de dólares.
Dos Bocas
La información presupuestal sobre la Refinería de Dos Bocas es prácticamente nula. En la Cuenta Pública 2019 se reportó como aprobada una reserva de 48 200 millones de pesos.1 Para ese año la Auditoría Superior de la Federación (ASF) identificó un gasto de Pemex Transformación Industrial por 14 388 millones de pesos. Sin embargo, es imposible calcular el avance de las obras debido a la falta de bitácoras y metas.2
En la Cuenta Pública 20203 y 2021,4 el proyecto de Dos Bocas Tabasco aparece en ceros tanto en la inversión aprobada como en la ejercida. A pesar de esto, para 2020 la ASF detectó pagos por 34 941 millones de pesos de Pemex Transformación Industrial para la nueva refinería. Asimismo, en la Cuenta Pública 20215 se reporta un gasto de 74 975 millones de pesos para la construcción de la refinería de Dos Bocas (ejercicio del presupuesto de egresos de Pemex). En los mismos documentos de la Cuenta Pública de 2020 y 2021 no se reporta información al respecto.
Al mismo tiempo, en la Cuenta Pública 2021, en el Análisis del Ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Secretaría de Energía,6 se precisa que 66 718 millones de pesos de los 316 354 millones transferidos de la Sener hacia Pemex se destinaron a actividades sustantivas y el resto al pago de deuda. Es posible que dichas actividades sustantivas correspondan a la construcción de la refinería, pero es imposible afirmarlo con certeza. En 2019 la Sener transfirió a Pemex 122 131 millones de pesos y 46 256 millones de pesos en 2020. Aunque en la Cuenta Pública no se especifica el destino, es posible pensar que parte se dedicó al pago de la deuda y otra parte a la refinería.
En suma: la información disponible sugiere que el gobierno ha dedicado hasta 331 000 millones de pesos a la refinería que, aunque recientemente inaugurada, está lejos de haber sido completada. Informaciones periodísticas argumentan que el costo final de la obra podría ascender a 18 000 millones de dólares.
El Tren Maya y el Corredor Transístmico
El Proyecto del Tren Maya se compone de cuatro líneas de inversión: una llamada Tren Maya, dos de estudios de preinversión y otra de reubicaciones de asentamientos. Entre todos, el monto total de inversión interanual es de 172 369 millones de pesos7.
Tabla 2. Presupuesto aprobado y ejercido del proyecto del Tren Maya
| Año | Monto global aprobado (mdp reales) | PEF (mdp reales) | Modificado (mdp reales) | Ejercicio (mdp reales) |
| 2019 | 1171 | 197 | 102 | 11 |
| 2020 | 171 908 | – | 8018 | 8007 |
| 2021 | 172 375 | 62 942 | 35 821 | 32 832 |
| 2021 (1T) | 172 369 | 62 942 | 73 564 | 29 776 |
| Total | No aplica | 126 081 | 117 505 | 70 627 |
Nota: Montos en millones de pesos reales de 2021
En el acumulado de 2019 a primer trimestre de 2022 se han gastado 70 627 millones de pesos, un avance del 41 % del monto global aprobado, o sea 3500 millones de dólares de un monto total aprobado de 5875.
El proyecto del Corredor Transístmico se reporta dividido en dos proyectos: el Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V. y el Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec. Para ambos se contempló en 2020 una inversión global de 11 076 millones de pesos reales. Este monto fue ampliado a 16 671 millones de pesos para 2021, pero en 2022 se redujo a 7239 millones de pesos, lo que podría indicar que ha perdido prioridad para el gobierno.8
En la práctica internacional, prácticamente no hay proyecto de inversión que se apegue a su presupuesto inicial, por lo que los sobregiros que experimentan muchos de estos proyectos no deberían sorprender a nadie. Desde luego, los sobregiros se pueden deber a malos proyectos (cosa probable dada la premura con que se decidieron), pero también a la corrupción, que nunca está ausente en los proyectos gubernamentales. Mucho más importante que los costos directos, lo imperativo es determinar si se trató de las mejores inversiones posibles, aquéllas susceptibles de generar el mayor beneficio para la población en materia de crecimiento económico, desarrollo y bienestar.
Proyectos chicos y caros
Si se comparan con la política de desarrollo más ambiciosa y trascendente del último medio siglo, el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, los proyectos descritos resultan pequeños, con poco efecto multiplicador y poca capacidad de generar riqueza, empleos o beneficios de largo plazo. El tiempo dirá, pero las perspectivas de los cuatro proyectos no son brillantes.
Los costos, en cambio, son enormes. Las estimaciones más recientes sugieren que la refinería costará cerca de 18 000 millones de dólares y que el Tren Maya alcanzará una cifra de entre 15 000 y 20 000 millones de dólares al tipo de cambio actual (ésta es la última información dada por el presidente en su conferencia del 26 de julio de este año). Como con el aeropuerto, la medición tiene que ser triple: lo que costarán los proyectos, la ecuación costo-beneficio y los efectos potenciales de largo plazo.
Si las tendencias actuales sobre los automóviles eléctricos se materializan (es decir: que el 50 % de los automóviles vendidos en 2030 serán eléctricos y el 100 % en 2040), lo mejor que se podría esperar de Dos Bocas es que opere máximo diez años: de mediados de los veinte a mediados de los treinta. O sea, un enorme dispendio.
El Tren Maya constituye una apuesta todavía más temeraria, toda vez que ni siquiera pasa por dos de las tres ciudades importantes de la península: Mérida y Campeche.
El aparente abandono en las inversiones para el Corredor Transístmico no auguran sino una obra inacabada: otra vez, dispendio.
La desmesura tiene muchas formas de cuantificarse, pero la esencial es aquella que se deriva de dogmas que nunca experimentaron criba alguna de realidad. Yo no sé si el aeropuerto de Texcoco se localizaba en el mejor lugar, pero no tengo duda alguna de que los dos aeropuertos que hoy existen comparten un mismo espacio aéreo y, por lo tanto, no suman sino restan. Todo para demostrar, como indicaba el título del libro que el presidente colocó junto a su sillón el día en que anunció la cancelación del aeropuerto, “quién manda aquí”.
Gracias a la ausencia de contrapesos, los presidentes mexicanos mandan en su sexenio y son propensos a los excesos, pero ninguno como el actual.
La soberbia y la arbitrariedad se mezclan para producir no sólo excesos, sino devoción por los mismos, la mejor medida de hubris, ese pecado capital de la política que tan costoso le ha salido al país a lo largo de su historia.
Durante años, el hoy presidente criticó el excesivo costo del rescate bancario, estimado en alrededor de 12 % del PIB. El costo de sus proyectos de inversión se acercará al 6 % de la economía. La diferencia es que aquél fue producto de una crisis mal manejada; éste fue intencional y autoinfligido.
Las apuestas del presidente
El gobierno del presidente López Obrador ha hecho tres apuestas fundamentales. La primera, los proyectos de infraestructura (la refinería, el Tren Maya, el Tren Transístmico y el aeropuerto), a lo que se suma la pretendida revitalización de Pemex, otro gran espacio de inversión sin retorno hasta la fecha. Estas iniciativas han avanzado contra lluvia y marea, pandemia y recesión, gracias a la convicción del presidente de que así se construye el futuro y se afianza su llamada cuarta transformación.
La segunda apuesta es al subsidio de la población que ha sido su base electoral (no siempre la más pobre o necesitada), y que confía que garantice la continuidad política-electoral de su proyecto de gobierno. Esa población refrendó su apoyo en la justa electoral intermedia (2021), pero mostró su verdadera dimensión en el referéndum revocatorio: luego de haber ganado la presidencia con poco más de 30 millones de votos en 2018, sólo 16 millones se manifestaron por el presidente López Obrador en 2022. La interrogante es si ese voto duro probará ser suficiente para lograr el objetivo último de garantizar la continuidad o legitimidad del proyecto.
La tercera apuesta es a la estabilidad económica-financiera del país, medida esencialmente en la forma de un tipo de cambio estable. Lo que muchos consideran una obsesión, particularmente quienes argumentaron con insistencia por un mayor gasto durante la pandemia, es producto de un cálculo político frío que se resume en la famosa frase de que “el presidente que devalúa se devalúa”. Para el presidente es claro que esta variable es trascendente para toda la sociedad mexicana y que, por lo tanto, es factor esencial en su proyecto.
La apuesta más grande, la inconfesa, es a que el país preserve su estabilidad política a pesar de la estrategia de polarización que ha caracterizado al presidente. A los acólitos del presidente les podría parecer una apuesta razonable y hasta justificada, pero ignoran tres factores que determinarán el devenir del gobierno y, en buena medida, del país en los próximos años: la sucesión presidencial de 2024; los mercados de exportación, clave para la estabilidad económica y social, ahora amenazada por la potencial disputa en materia de electricidad con nuestros socios comerciales; y la destrucción institucional, que benefició al presidente en el corto plazo, pero que eliminó toda la vertebración institucional que es crucial para atraer inversión productiva, tanto nacional como extranjera. Al final del día, el país sigue dependiendo de demasiadas apuestas.
Agradezco encarecidamente a Mariana Campos y a su extraordinario equipo de México Evalúa por su apoyo en la consecución de las cifras presupuestales que me hicieron favor de proveer.
2 ASF. “Proyecto de Construcción de la Refinería Dos Bocas. Auditoría de Desempeño 409-DE”, https://bit.ly/3PBx9Ph
7 Transparencia Presupuestaria
