Facturas electorales de la corrupción y los nuevos gobernantes: una primera reflexión

Marco Fernández  y Germán Loyola / Nexos

El 1 de julio se llevó a cabo el proceso electoral más grande de la historia en nuestro país. Los resultados en las urnas reflejan el profundo malestar ciudadano con el desempeño del gobierno federal y de múltiples administraciones estatales, delegacionales (ahora alcaldías) y municipales, en particular en un tema recurrente y visible en la agenda pública nacional: la corrupción. La ineficiencia, opacidad, complicidad, dilación con la que la mayor parte de las autoridades han llevado a cabo acciones para identificar, investigar, desarticular y llevar ante la justicia a los miembros de redes de corrupción de funcionarios públicos y miembros del sector privado, se ha traducido en una lastimosa impunidad. De acuerdo con la encuesta de Latinobarómetro de 2017, 59% de los mexicanos consideran que el gobierno federal saliente ha hecho una mala lucha en contra de la corrupción. Ante la costosa y justificada factura que los ciudadanos han extendido a un número importante de gobiernos manchados por sospechas y actos probados de corrupción, las autoridades entrantes enfrentan retos fundamentales para honrar la confianza que los ciudadanos les brindaron y ofrecer resultados sustantivamente distintos en esta materia.

Sirvan estas líneas como una primera reflexión de algunos de los retos que enfrentarán los nuevos gobiernos en materia de combate a la corrupción. Dentro de las múltiples acciones que las nuevas autoridades deben considerar, hay dos que son prioritarias: 1) el fortalecimiento de la profesionalización del servicio público, en particular de las instancias encargadas de la prevención, investigación y castigo de los delitos en general y de los de corrupción en particular; así como 2) la implementación de un sistema de protección a denunciantes de actos de corrupción. 

La profesionalización del servicio público debe ser un componente nodal para el combate a la corrupción, pues de ella depende en gran medida la posibilidad de desarrollar las capacidades administrativas indispensables para consolidar la eficacia y eficiencia con la que la autoridad realiza funciones básicas del poder público. Entre ellas, las adquisiciones, el desarrollo de obra pública, las políticas de prevención de la violencia, los esfuerzos para asentar el Estado de derecho, etc. (ver OCDE et al 2018).

Una buena administración de los recursos humanos  es poco visible políticamente, un lujo accesorio electoralmente hablando, pero sus potenciales frutos son de enorme envergadura, pues se traducen en beneficios fundamentales  para el ciudadano tales como la mejor calidad de los servicios públicos al alcance de la ciudadanía y la recuperación paulatina de la confianza ciudadana en lo público, a partir de atestiguar la reducción de los márgenes de impunidad con que operan redes delictivas que minan constantemente la vida cotidiana de los mexicanos.

Para hacer una realidad dicha profesionalización debe evitarse la tentación recurrente que ha caracterizado la mayor parte del servicio público mexicano: el reparto de los puestos públicos con base en criterios de lealtad partidista, vínculos estrictamente personales, que privilegian cuotas y cuates. Dejar atrás la visión patrimonialista del Estado mexicano no será tarea fácil, pues los compromisos políticos y los fracasos anteriores en la implementación del servicio profesional de carrera en la mayor parte de las áreas del gobierno federal son excusas perfectas para las autoridades entrantes de todos los niveles de gobierno. Existe la posibilidad  de cambiar un número importante del personal gubernamental que labora actualmente bajo la premisa de que sus colaboradores sí harán una diferencia, pero continuando con los usos y costumbres del amiguismoen la distribución de los nuevos nombramientos.

Recientemente se ha escuchado –en particular por el presidente electo Andrés Manuel López Obrador- el argumento de que se garantizará que al frente de las dependencias del gobierno federal estarán personas éticas intachables.  Sin embargo, reconociendo sin duda la importancia de los liderazgos éticos en el servicio público, las nuevas autoridades deben aprender de errores cometidos en el pasado, para entender que no basta con seleccionar a individuos que, a juicio del presidente, gobernador, alcalde o presidente municipal en turno, se han distinguido por su comportamiento ejemplar, y pensar que así se puedan sentar las bases del Estado de derecho y la buena administración pública.  No es minimizar la importancia de los liderazgos éticos.  A la luz de escándalos como la Estafa Maestra, Odebrecht y Pemex, los recurrentes casos de corrupción en Sedesol y Sedatu, las controversias asociadas al actual titular de la SCT y un largo etcétera, es evidente lo dañino de malos liderazgos en la administración pública y las consecuencias de la tolerancia y complicidad en redes de corrupción de malos funcionarios y miembros de la iniciativa privada.  Los resultados prácticamente nulos de las investigaciones en varios de estos casos evidencian las consecuencias negativas de postergar la profesionalización de las instituciones encargadas de implementar las medidas en contra de la corrupción (Animal Político 2017; Ureste y Roldán 2018).

Uno de los elementos detrás de la impunidad observada radica en la ausencia de mecanismos para garantizar un reclutamiento realmente profesional mayoritario al interior de las secretarías de la Función Pública y de las procuradurías, tanto a nivel federal como estatal.  La ausencia de mecanismos de reclutamiento que privilegien el mérito y las capacidades aunado a la carencia de instrumentos eficaces de evaluación interna y seguimiento puntual de los resultados del personal encargado de investigar administrativa y penalmente las faltas graves y los delitos asociados a la corrupción, contribuyen sustancialmente al problema de impunidad generalizado que enfrenta el país en esta materia.  Incluso, aceptando que hay múltiples funcionarios comprometidos con un ejercicio ético del servicio público, hoy el Estado mexicano carece de mecanismos adecuados para premiar dicho comportamiento y adolece de mecanismos para protegerlos en contra de quienes en ocasiones buscan intimidarlos para desviarlos en el cumplimiento de su deber.

Esta carencia de mecanismos eficaces de evaluación merman la posibilidad de capacitación constante y adecuada para que grupos interdisciplinarios de funcionarios puedan hacer labores básicas de manera exitosa, como el seguimiento puntual de transferencias sofisticadas de recursos con triangulaciones que buscan diluir desvíos de recursos públicos como ha documentado la Auditoría Superior de la Federación en al menos los casos de Sedesol y Sedatu con asignaciones directas a universidades y medios de comunicación públicos estatales que subcontrataron ilegalmente a múltiples empresas –incluyendo a fachadas fantasma-  para desviar sumas muy importantes del erario.

La lógica de los cuates y conocidos en el servicio público merma la posibilidad de afianzar esfuerzos de supuesta independencia política, pero sobre todo debilita profundamente la posibilidad de profesionalizar áreas clave para el Estado de derecho en el país.  Esto es lo que está ocurriendo en diversas fiscalías generales y anticorrupción en las entidades federativas.  Veracruz, uno de los nueve estados que recientemente tuvo elecciones para gobernador, ilustra lo anterior. El actual fiscal general del estado, Jorge Winkler, quien fuera designado a finales de 2016 durante la administración de Miguel Ángel Yunes Linares, fue señalado en 2017 por haberse desempeñado como abogado defensor del gobernador y su hijo, Miguel Ángel Yunes Márquez, en ese entonces alcalde de Boca del Río, durante la investigación en su contra por enriquecimiento ilícito.  En los avances de las pesquisas en contra del exgobernador Duarte y múltiples exfuncionarios y empresarios de aquella entidad, quien recurrentemente ha adelantado las diligencias de la fiscalía no ha sido el Fiscal General del Estado, sino el propio Yunes Linares.  Ante estas circunstancias valdría preguntarse el grado de profesionalización e independencia con la que hoy opera dicha fiscalía ante los desafíos de violencia, inseguridad y corrupción que se viven en aquella entidad.

A reserva de analizar en otro momento el tema de los salarios y los resultados en el servicio público en nuestro país, sí es importante señalar que un elemento fundamental para lograr profesionalizar el servicio público de carrera del Estado mexicano conlleva garantizar condiciones salariales suficientes, capacitación pertinente, brindar herramientas adecuadas para realizar el trabajo y afianzar certidumbre para el desarrollo personal  de los funcionarios gubernamentales.

Una primera aproximación en el tema salarial llama a cautela a los nuevos ejecutivos en los tres órdenes de gobierno para evitar la tentación de medidas simplistas como la reducción de sueldos a los servidores públicos –en particular de los primeros niveles-, que recogen aplausos fáciles de la opinión pública, pero ocultan problemas complejos del funcionamiento del aparato gubernamental en el país. Nuevamente, no se trata de ignorar dispendios lastimosos como la de las tan gustadas camionetas de los altos funcionarios públicos, autos que irónicamente son emplacados en otras entidades como Morelos para eludir impuestos, tal y como ocurre actualmente en casos de mandos de las secretarías de Hacienda, Relaciones Exteriores e incluso Función Pública.  Estos abusos no tienen justificación alguna.

Sin embargo, los salarios de muchos de los funcionarios en la administración pública en México tienen rezagos importantes, particularmente a la luz de su comparación con la realidad de otras latitudes y el congelamiento de los salarios al personal de confianza desde la época de Vicente Fox.¹ Por ejemplo, en un informe realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo, recogido en una presentación realizada por la Secretaría de la Función Pública federal el año pasado, se evidenciaron las diferencias entre los niveles salariales de directivos en el sector público en distintos países de América Latina. Los cálculos, realizados por el BID, muestran que los funcionarios con posiciones de dirección en México perciben un sueldo anual que está por debajo del nivel promedio en América Latina:

Una situación similar se observa a partir del comparativo entre salarios de directivos en distintos ministerios de la administración pública.  Los resultados arrojan que los sueldos de los funcionarios mexicanos son inferiores en promedio a otros países en América Latina.

A esto hay que recordar que los salarios para un número importante de servidores públicos se dividen en el sueldo en sí mismo, más una parte mayoritaria de ingresos considerada como compensación garantizada y que no forma parte de los cálculos para las retenciones de las AFORES y demás prestaciones de seguridad social de dichos servidores públicos. Finalmente, un número importante de ellos está contratado bajo esquemas de honorarios sin prestación alguna salvo el aguinaldo.  Bajo estas condiciones, que conviven con las prácticas de distribución patrimonialista de los puestos públicos y sin condiciones claras para hacer una carrera de ascenso que evalúe objetivamente el desempeño de los funcionarios para reconocer, corregir y castigarlos en caso de sus malos resultados, no resulta sorprendente la ausencia de resultados para combatir eficazmente la corrupción y garantizar la excelencia en el servicio público.

Un punto que hace aún más difícil la posibilidad de desarrollar bases para la cooperación de los propios funcionarios con las instancias gubernamentales encargadas de prevenir e investigar los actos de corrupción en el servicio público, deriva de la ausencia de mecanismos de protección efectiva a los denunciantes de delitos y faltas graves.  Si un servidor público o un individuo desde el sector privado quiere denunciar un acto de corrupción del que ha sido testigo o al que está siendo incitado y/o presionado a participar, busca una instancia confiable ante la cual pueda denunciar esta situación, muy probablemente terminará siendo víctima de la impotencia o frustración en su intento por combatir la corrupción. Las investigaciones anticorrupción son aún más difíciles en nuestro país por los pocos incentivos de los testigos, quienes, temerosos de las represalias que pueden sufrir si denuncian, optan muchas veces por callar ante los abusos de otros compañeros y/o de sus superiores jerárquicos.

Los nuevos gobiernos deben comenzar a cambiar esta situación a partir de acciones en al menos cuatro áreas:

1. Protección efectiva de la identidad del denunciante para evitar posibles represalias en su contra;

2. Castigos pertinentes en contra de quienes pretendan amedrentar a los denunciantes o que intenten emprender en su contra acciones de cualquier tipo;
3. Reubicación del denunciante en áreas fuera del alcance de la red de corrupción que denunció, y
4. Desarrollo de un sistema de incentivos, como recompensas o reducciones de sentencias, a cambio de la colaboración en investigaciones de casos de corrupción que causen sentencia y que, a su vez, consideren mecanismos de castigo contra denuncias dolosas.

Hoy, el Estado mexicano no cuenta con mecanismos formales que provean una protección efectiva a los denunciantes de actos de corrupción, en términos de lo anteriormente expuesto. Aunque la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley General de Responsabilidades Administrativas establecen la obligación de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción de operar un sistema de denuncias de faltas administrativas y actos de corrupción  (Fernández M., Jaime E. 2018) y se contemplan sanciones en contra de las autoridades que revelen la identidad de un denunciante anónimo, la fragilidad institucional para proteger a los ciudadanos –servidores públicos y actores del sector privado- dispuestos a denunciar actos de corrupción es tal, que termina por inhibir la cooperación y valor cívicos de la mayor parte de quienes atestiguan conductas de corrupción.

Son múltiples los retos que los nuevos gobernantes tienen para honrar la confianza y cumplir con el mandato que los electores les han brindado para enfrentar la corrupción en el país. Larga es la lista de acciones a implementarse para avanzar en esta materia.  Sin embargo, al menos dos de ellas son fundamentales. En primer lugar, impulsar una verdadera profesionalización del servicio público, comenzando por las fiscalías, secretarías de la Función Pública y contralorías como áreas esenciales del Estado mexicano encargadas de prevenir, identificar, investigar y castigar las redes de corrupción operantes en nuestro país. En segundo lugar, como complemento básico, las nuevas autoridades deben desarrollar mecanismos efectivos que permitan incentivar y encauzar el valor cívico de muchos mexicanos que, desde el servicio público y el sector privado, quieren dar un paso al frente en contra de actos de corrupción, pero que hoy se inhiben ante el temor de las represalias, la ausencia de la protección de la autoridad y la frustración recurrente, pues en nuestro país no pasa nada, incluso cuando terminan haciéndose públicos casos evidentes de corrupción.

Una de las raíces fundamentales de la impunidad lastimosa que vivimos en nuestro país tiene sus raíces en la ausencia de condiciones básicas para el desarrollo de servidores públicos capaces, cuyos nombramientos respondan a procesos de mérito y no a sus contactos políticos o lealtades personales bajo las que hoy se esconden muchas de las redes de corrupción vigentes en el país. Los liderazgos éticos son fundamentales para sentar las bases del Estado de derecho, pero son insuficientes si no utilizan su legitimidad democrática para la edificación de instituciones profesionales que permitan que el cumplimiento de la ley sea la regla y no la excepción en nuestro país. Una tarea urgente, difícil, que tomará tiempo pero que va más allá de ser bueno y ético en el ejercicio del servicio público y que no debe postergarse para el bien de nuestra sociedad.

Marco Fernández
Investigador asociado de México Evalúa y profesor de la Escuela de Gobierno del Tecnológico de Monterrey, campus Santa Fe.

Germán Loyola
Investigador del mismo programa en México Evalúa.

Los autores agradecen los comentarios y sugerencias de Noemi Herrera, Judith Guerrero, Rosa María Giorgana y Andrés Pola, así como el diseño de Miguel Cedillo.

Referencias bibliográficas:

[1]Fernández M., Herrera N. 2018. Pendientes del Sistema Nacional Anticorrupción.

[2] Ureste M., Sandoval F. y Roldán N. 2018. Sancionan a primeros funcionarios por La Estafa Maestra; dos están vinculados a un candidato del PRI al Senado.

[3] Redacción Animal Político. 2017. Sancionan al primer servidor de Pemex involucrado en caso Odebrecht.

[4] OCDE, CAF, CEPAL. 2018. Perspectivas económicas de América Latina 2018: Repensando las instituciones para el desarrollo. Ediciones OCDE. Paris.

[5] BID. 2014. Al servicio del ciudadano Una Década de Reformas del Servicio Civil en América Latina (2004-13).

[6] Documento de trabajo de la Unidad de Recursos Humanos de la Administración Pública de la Secretaría de la Función Pública mimeo noviembre 2017.

[7] “Congelarán salarios a funcionarios” en El Universal, 14 de noviembre, 2001.

[8] Strop, Armando “Congelan gasto de burócratas” en Reforma 10 de septiembre 2009, p.2.

[9] Fernández M., Jaime E. 2018. Hacer efectivo el aparato institucional de combate a la
corrupción. Léase si se quiere gobernar …en serio. México Evalúa pp. 158.

[10] Diario Oficial de la Federación. 2016. Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.  artículo 49, fracción V.

[11] Diario Oficial de la Federación. 2016. Ley General de Responsabilidades Administrativas. Artículo 64.